Financement de l’effort de défense : l’Europe progresse à petits pas

Le chancelier Merz a officiellement proposé d’accorder à l’Ukraine un prêt de 140 milliards d’euros, garanti par les avoirs russes gelés en Europe (s’élevant à 210 milliards d’euros, dont 183 milliards détenus par Euroclear en Belgique) et garanti par les Etats membres de l’Union européenne.

Lors du sommet de Copenhague le 1er octobre, Merz a présenté sa proposition à ses pairs du Conseil européen. L’accueil ne fut pas enthousiaste. La Commission européenne (CE) et plusieurs pays, dont la Finlande, la Suède et le Danemark, sont favorables au projet. En revanche, la France et le Luxembourg, sans s’y opposer, invoquent des risques juridiques. De nombreux pays restent prudents. Parmi les opposants figurent la Belgique et la Hongrie.

S’il venait à être adopté, ce projet représenterait un tournant stratégique majeur dans le soutien de l’UE à l’Ukraine. A l’heure où les Etats-Unis se désengagent du financement de cette guerre, ce prêt est vital : son montant équivaut à 90% du PIB de l’Ukraine (0,8% du PIB de l’UE). L’utilisation des avoirs russes gelés, sous forme de garantie mais sans confiscation, serait une mesure sans précédent qui donnerait à l’UE un levier important pour inciter la Russie à négocier car, au terme du montage envisagé, elle ne pourrait récupérer l’accès à ses avoirs gelés qu’en indemnisant l’Ukraine.

Un prêt aux modalités inédites qui bénéficierait à l’Europe

Premièrement, il s’agit d’un prêt sans intérêt que l’Ukraine ne commencerait à rembourser que lorsque la Russie commencerait à l’indemniser. Deuxièmement, les Etats membres ne subiraient aucune pression budgétaire directe à court/moyen terme, fournissant initialement uniquement des garanties budgétaires. Enfin, la destination des fonds serait strictement contrôlée, l’Ukraine devant les restreindre à l’achat d'équipements militaires et l’UE maintenant un contrôle opérationnel par un financement progressif par tranches. Cet accord s’inspire du précédent prêt de 50 milliards de dollars accordé par le G7 l’an dernier, financé par les intérêts générés par les avoirs russes gelés, dont l’utilisation n’était toutefois pas limitée.

Si le droit international interdit la confiscation des actifs souverains, il n’interdit pas formellement leur utilisation sous forme de collatéral.

Aucun impact économique significatif n’est attendu pour l’Europe à court terme car l’utilisation des fonds s'étalerait naturellement sur plusieurs années. Cependant, il est clair que les Européens exigeront un «retour sur investissement». Les investissements dans l'équipement militaire ukrainien devraient stimuler indirectement l’industrie européenne de la défense grâce à des achats coordonnés. Même si l’Europe bute sur ses capacités de production dans le secteur de la défense, il y a là matière à développer des chaines de valeur paneuropéennes.

Les risques sont de deux ordres. Juridique, d’abord, lié à l’utilisation de ressources «temporairement» gelées comme garantie pour un prêt à long terme. Financier, ensuite, si les fonds prêtés ne sont pas remboursés (par exemple, si la Russie refuse de rembourser l’Ukraine). Dans ce scénario, il n’est pas garanti que les Européens puissent accéder aux fonds gelés, ce qui présenterait un risque à moyen/long terme pour les finances publiques des pays de l’UE participant au mécanisme.

D’où l’importance du montage juridique. Le cœur du mécanisme reposerait sur la création d’un véhicule spécial (SPV), détenu par une coalition de membres volontaires chargée de gérer la trésorerie provenant des intérêts générés par les avoirs russes immobilisés. En échange de la mise à disposition de cette trésorerie au SPV, Euroclear recevrait des obligations «zéro coupon» émises par la CE ou par le SPV lui-même, ces obligations étant garanties par les Etats membres participants afin de sécuriser légalement la position d’Euroclear. Les garanties budgétaires nationales seraient nécessaires au lancement et pourraient être remplacées, à terme, par une garantie adossée au cadre budgétaire pluriannuel de l’UE à partir de 2028.

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Une controverse sur la procédure d’acceptation du prêt

Dans une tribune publiée dans le Financial times, le chancelier Merz faisait valoir que ce mécanisme de financement ne porte pas atteinte aux droits de propriété et qu’il peut être structuré de manière à être approuvé à une majorité qualifiée (VMQ) plutôt qu'à l’unanimité.

Plusieurs pays de l’UE, et la CE elle-même, manifestent la volonté de recourir à la majorité qualifiée par le biais de procédures exceptionnelles de l’UE ou d’interprétations juridiques créatives. Si cette voie est retenue, la proposition sera très probablement adoptée car l’accord de 15 des 27 Etats membres (représentant au moins 65% de la population de l’UE) suffit et les pays aujourd’hui opposés au projet (Belgique et Hongrie) ne disposent pas de la minorité de blocage (au moins 4 Etats membres représentant au moins 35% de la population).

Mais cette interprétation est controversée car les traités de l’UE ne prévoient pas de vote à la majorité qualifiée dans un domaine aussi sensible. Si la majorité qualifiée s’applique à la plupart des décisions de l’UE, les traités en excluent spécifiquement les questions liées à la politique étrangère, à la défense et aux ressources propres (financement du budget de l’UE). Certes, les «clauses passerelles» des traités de l’UE permettent de passer de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée dans certains domaines politiques, mais leur activation nécessite un accord unanime, ce qui reste un facteur de blocage potentiel.

La proposition doit maintenant faire l’objet d’une évaluation technique/juridique approfondie par la CE. Une nouvelle discussion est prévue lors du prochain Conseil européen des 23-24 octobre. Il n’est pas dit que la proposition de texte juridique soit à cette date finalisée en raison de la complexité des débats juridiques. Mais il est de plus en plus clair que les Européens veulent prendre leur destinée en mains en matière de défense et de sécurité du Continent.