La création d’une «foncière de l’Etat» constituerait un outil de valorisation du patrimoine immobilier public

Pas moins de 77,5 millions de mètres carrés bâtis pour 74,9 milliards d’euros de valeur comptable en 2024 : le patrimoine de l’Etat est colossal et, en dépit de son caractère stratégique, sa gestion fait régulièrement l’objet de certaines critiques, notamment par la Cour des comptes dans son rapport de 2023.

Partant de ce constat, une proposition de loi transpartisane « visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l’État » a été adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 28 janvier 2026 et transmise au Sénat. Le texte va sans doute évoluer mais son intérêt justifie un éclairage sur la portée de la proposition.

Rénovation du parc immobilier et réduction budgétaire

L’Etat fait face à un « mur d’investissement » pour répondre au sous-entretien de nombreux bâtiments et réduire l’empreinte carbone du parc, comme l’impose notamment le «décret tertiaire» du 23 juillet 2019. Le coût des travaux est estimé à près de 142 milliards d’euros sur 2024-2051, nécessitant une hausse annuelle des crédits immobiliers de 20 à 25%, selon la Cour des comptes.

Cette proposition vise donc à faire des économies budgétaires, tout en améliorant l’efficacité de l’action publique, en rationalisant les surfaces louées et en unifiant la politique de gestion immobilière de l’Etat d’un parc à la fois varié et insuffisamment connu.

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Le recours à l’EPIC

Le texte propose une transformation statutaire de la société anonyme Agence de Gestion de l’Immobilier de l’Etat (AGILE) dont l’objet social est le « conseil pour les affaires et conseils de gestion », en établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC), sous tutelle du ministre chargé des domaines, administré par un conseil d’administration, présidé par le directeur de l’immobilier de l’Etat et composé de représentants de l’État, de parlementaires et de représentants du personnel. Cette transformation serait effective au 1^er janvier 2027.

La transformation d’une société anonyme en EPIC constituerait un cas rare, l’histoire récente du paysage institutionnel français étant davantage marquée par des transformations d’EPIC en sociétés anonymes (EDF, Aéroports de Paris, La Poste, etc.), notamment pour bénéficier d’une plus grande flexibilité de gouvernance, pour permettre l’entrée d’investisseurs au capital ou pour neutraliser la critique récurrente liée à la qualification d’aide d’État de la « garantie implicite » dont bénéficient les EPIC.

Au cas précis, le choix du recours à un EPIC a été justifié par le fait que celui-ci se verrait transférer des biens du domaine public ainsi que par l’insaisissabilité des biens des EPIC, présentés comme une «garantie supplémentaire par rapport à la société AGILE, qui assure que ce patrimoine restera bien dans le giron de l’Etat». Ce choix peut aussi s’expliquer par le fait que l’entrée d’investisseurs publics ou privés dans le capital de la «foncière» a été écartée dans la proposition de loi ; à ce stade, les débats parlementaires ne semblent pas avoir évoqué l’expertise en gestion immobilière que pourraient apporter des investisseurs publics tels que notamment la Caisse des dépôts et consignations.

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Missions et ressources de la foncière

L’EPIC, présenté comme la foncière de l’État, aurait vocation à être pleinement propriétaire d’une partie du parc immobilier de ce dernier (avec des biens appartenant tant au domaine public qu’au domaine privé) et, à cette fin, la proposition de loi prévoit des transferts de propriété à titre gratuit au profit de l’établissement. Si la liste des biens concernés et la date de transfert seront fixées par décret, le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale a clairement indiqué que la réforme vise en priorité les immeubles de bureaux.

La proposition de loi prévoit, à l’instar de ce qui se fait usuellement dans le secteur privé, que l’EPIC propriétaire assurera des fonctions « d’asset management » et de « property management » des biens alors que le locataire sera en charge de la fonction «facility management». La foncière aura ainsi notamment pour mission d’une part, la stratégie d’exploitation locative et de cession des biens (en coordination avec la Direction de l’Immobilier de l’Etat), ainsi que d’autre part, la gestion locative, les travaux et la mise en valeur des biens. Il s’agit ainsi d’une mission globale visant à placer l’EPIC au cœur de la stratégie et de la gestion immobilière de l’Etat et, de fait, à mettre fin aux traitements passés parfois divergents selon les administrations.

Il convient de noter que la mise à disposition des biens au profit des administrations sera formalisée par un contrat de bail ou une convention d’occupation du domaine public (selon la nature des emprises), moyennant un loyer réel négocié, rompant avec la pratique actuelle. Ce signal-prix vise à encourager la réduction des surfaces : avec près de 25 m² par poste de travail fin 2024 (contre 10 m² dans le secteur privé), le ratio actuel d’occupation des bureaux demeure loin de l’objectif de 16 m² par résident fixé par la circulaire du 8 février 2023 et de l’objectif de réduction de 25 % des surfaces de bureaux d’ici à 2032.

On comprend, à la lecture de la proposition de loi et des travaux parlementaires que la valorisation du parc immobilier de l’État, sous toutes ses formes (réhabilitation, cession, etc.), constitue une priorité, l’EPIC devant être le bras armé de l’Etat sur ce sujet. La Cour des comptes a ainsi évalué que la réduction de 25 % des surfaces du parc tertiaire de l’État pourrait permettre de dégager 25 milliards d’euros sur la période 2024-2051.

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Une structure publique, des outils privés

Si la proposition de loi place la foncière dans un statut public, elle ne fait pas abstraction pour autant du rôle fondamental que peut jouer le secteur privé dans la valorisation du parc immobilier de l’Etat. En effet, sous réserve de quelques actifs d’une nature très particulière liée aux missions régaliennes de l’Etat et des contraintes spécifiques à la domanialité publique, la valorisation du patrimoine de l’Etat relève en substance des mêmes logiques et modalités que celles applicables dans le secteur privé.

A cet égard, la proposition de loi prévoit de manière opportune que l’EPIC pourra créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés dont l’objet concourt à ses missions, la part du capital détenue par des personnes privées dans l’ensemble des sociétés contrôlées par l’EPIC étant limitée à 30% du capital consolidé du groupe.

En outre, le texte autorise l’EPIC à conclure des marchés de partenariat public-privé, des marchés globaux de performance et des contrats de performance énergétique à paiement différé, mais exclut curieusement le recours aux contrats de concession alors que cet outil a été récemment utilisé par le ministère des Armées pour la gestion des logements domaniaux sur les sites militaires. Quoi qu’il en soit, de telles solutions pourraient en effet permettre à l’établissement de bénéficier de l’expertise du secteur privé tout en aménageant une allocation des risques ciblée pour certaines opérations déterminées, notamment en matière de rénovation ou d’exploitation.

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