L’Europe face au défi de l’effort de guerre

La conférence de Munich sur la sécurité est un tournant historique pour les relations transatlantiques. Les émissaires de Donald Trump ont clairement signifié aux Européens qu’ils devaient cesser de compter sur la puissance américaine pour les défendre. Depuis l’invasion de la Crimée en 2014, on savait les dividendes de la paix épuisés. Du fait du désengagement américain, l’Europe devra désormais assurer seule la sécurité du continent, ce qu’elle n’est pas encore en mesure de faire malgré les efforts consentis depuis dix ans. Conséquence : l’Europe, qui consacre dans son ensemble 2% de PIB à la défense, doit d’urgence accroître ses capacités militaires. Rappelons qu’entre les années 1960 et 1980, l’Europe - pourtant protégée par le parapluie militaire américain - consacrait entre 3% et 4% de sa richesse à sa défense. Le principe est clair : si vis pacem, para bellum (si tu veux la paix, prépare la guerre).

Un tel virage est lourd de conséquences pour les équilibres macrofinanciers du continent. De nombreux Etats, en procédure de déficit excessif, doivent consolider leurs finances publiques. Avec la pression du vieillissement de la population, la faible croissance et les niveaux élevés de dette publique, les marges de manœuvre budgétaires sont épuisées dans de nombreux pays et l’Europe se trouve démunie. Les options pour financer le réarmement sont toutes risquées : la réduction des dépenses pour la stabilité sociale, l’augmentation des impôts pour la compétitivité des entreprises et l’accroissement des déficits pour la soutenabilité de la dette. C’est bien pourtant en émettant de nouvelles dettes que les Européens entendent financer pour partie «l’effort de guerre» nécessaire au maintien de la paix.

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Vers un assouplissement des règles budgétaires

Ursula von der Leyen a clairement annoncé la couleur à Munich. La Commission européenne (CE) est prête à adapter son cadre de surveillance budgétaire pour faciliter l’augmentation des dépenses de défense. Les dirigeants européens estiment que ces dernières doivent représenter au moins 3% du PIB. La CE proposera aux Etats membres de l’UE d’activer si besoin la «clause de sauvegarde nationale» qui leur permettra de s’affranchir des règles budgétaires européennes.

La CE veillerait à ce que les autres postes de dépenses (hors investissements) ne dérapent pas voire diminuent, en particulier dans les Etats soumis à une procédure de déficit excessif. En l’absence de consolidation budgétaire, il en résulterait une dérive tendancielle des ratios de dette et des charges d’intérêt qui finirait par inquiéter les agences de notation et les investisseurs.

Vers une dette commune pour financer la défense ?

Les investisseurs internationaux accueilleraient favorablement de nouvelles émissions de dette commune. L’Europe prise dans son ensemble est moins endettée que les Etats-Unis. La dette moyenne de l’UE s'élève à 82% du PIB (contre 120% aux Etats-Unis) et le déficit est inférieur à 3% (contre environ 6% du PIB aux Etats-Unis). Mais l’état des finances publiques est très différent d’un pays à l’autre. C’est la raison pour laquelle le recours à des instruments de dette communs pour financer la sécurité collective de l’Europe – une proposition régulièrement défendue par la France, l’Italie et l’Espagne – a jusqu'à présent été rejeté par les Pays-Bas et l’Allemagne. Rappelons que l'émission d’une dette commune nécessite l’unanimité des 27 pays de l’UE.

De nouvelles pistes de financement conjoint sont néanmoins à l'étude. Lors de leur sommet informel du 3 février dernier, les dirigeants européens ont discuté de la possibilité de créer un fonds structuré sous la forme d’une entité ad hoc financée par des instruments garantis conjointement ou séparément. Cette solution leur permettrait de s’affranchir de la règle de l’unanimité, puisque ce fonds serait créé et garanti par une «coalition d’Etats volontaires» qui pourraient être rejoints par des pays hors UE, tels le Royaume-Uni ou la Norvège.

De tels montages financiers ne doivent toutefois pas masquer la réalité financière sous-jacente. Quelle que soit la solution retenue, il faudra d’une façon ou d’une autre affecter des ressources aux nouvelles dettes pour en garantir le remboursement ultérieur. Quelles ressources ?

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La solution des financements privés

L’accès au financement privé reste un défi majeur pour le secteur de la défense. Cela vaut en particulier pour les PME et les entreprises de taille moyenne dont le développement est essentiel pour bâtir un écosystème militaire paneuropéen.

La politique d’exclusion des prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) est trop restrictive, ce qui limite sa capacité de financement. La BEI sonde actuellement les banques commerciales pour voir s’il existe un intérêt à cofinancer le secteur. Cela pourrait conduire à une modification de sa liste d’exclusion et constituer un appel d’air pour l’épargne privée. Une recommandation qui figurait dans le rapport Draghi.

Les propositions en la matière du livre blanc sur la défense, qui sera publié par la CE le 19 mars, sont très attendues.

Quel impact sur la croissance ?

Les multiplicateurs des dépenses de défense sont très différents selon que les biens d’équipement militaires sont produits localement ou non. Aux Etats-Unis, ils sont assez élevés. En Europe, en revanche, ils sont en moyenne très inférieurs à 1, car une grande partie des biens sont importés (la France semble être une exception avec des multiplicateurs plus élevés). En 2023, près de 70% des achats militaires des Etats membres ont été effectués en dehors de l’UE, et moins de 20% des investissements de défense de l’UE ont été réalisés conjointement. Le manque de coordination est criant. Les Etats ont pris la fâcheuse habitude de privilégier des pays non européens dans leurs approvisionnements militaires, les Etats-Unis se taillant la part du lion (plus de 60%).

Le programme européen pour l’industrie de la défense (EDIP) présenté en mars 2024, vise à remédier au problème en développant et renforçant l’industrie militaire européenne. Les Etats de l’UE sont encouragés à commander leurs équipements de défense en commun et à s’approvisionner en Europe à hauteur de 50% d’ici à 2030 (60% d’ici à 2035). L’objectif est clair : bâtir des chaînes d’approvisionnement paneuropéennes. Cela prendra des années.

Faute d’un marché unique de la défense, l’effort de guerre de l’UE va dans un premier temps profiter à l’Amérique. Cela pourra peut-être permettre à l’Europe d’échapper à une guerre commerciale avec les Etats-Unis, à supposer toutefois qu’en contrepartie Donald Trump accepte de renoncer à taxer les exportations européennes. Seule certitude, dans tous les cas de figure, l’effort de guerre nécessitera des arbitrages douloureux.