Les banques centrales ne doivent être ni sous contrôle, ni hors de contrôle 

À l’heure où la Réserve fédérale américaine traverse une crise institutionnelle sous la pression de Donald Trump, qui multiplie les attaques contre son président, Jérôme Powell, dans le but d’infléchir la politique monétaire à des fins politiques, il est essentiel de rappeler l’importance du principe d’indépendance des banques centrales.

Après la Seconde Guerre mondiale, le régime de l'étalon-or et des taux de change fixes a limité la marge de manœuvre de la politique monétaire. La priorité a été donnée à la reconstruction, avec une gestion de la quantité de crédit et de son allocation pour financer les gouvernements et les secteurs prioritaires. Les banques centrales n'étaient donc pas indépendantes, la politique monétaire étant subordonnée à la politique budgétaire, avec notamment le maintien de taux bas pour assurer la viabilité des dettes. Les chocs pétroliers ont remis l’inflation sur le devant de la scène. Dans l’environnement stagflationniste des années 1980, l'échec des politiques de relance keynésiennes a ouvert la voie à la doctrine monétariste, qui prône l’assèchement de la masse monétaire pour juguler les pressions inflationnistes. La lutte contre l’inflation est devenue la priorité ; les taux d’intérêt ont été fortement relevés, au prix d’une grave récession.

C’est à ce moment-là que l’indépendance de la banque centrale est devenue l’arrangement institutionnel consensuel pour protéger la monnaie des pressions politiques et prévenir le financement monétaire des déficits publics. Cette indépendance a renforcé leur crédibilité et favorisé la stabilité nominale, les anticipations d’inflation ayant convergé vers des objectifs d’inflation faible et stable. Aujourd’hui, la plupart des banques centrales disposent d’une indépendance opérationnelle, mais pas d’une indépendance politique totale. Aux États-Unis et au Royaume-Uni, les objectifs d’inflation restent fixés par les parlements. Le mandat principal de la BCE, à savoir la stabilité des prix à moyen terme, est inscrit dans les traités ratifiés par les parlements des Etats-membres de la zone euro [1]. La BCE a défini quantitativement cet objectif de stabilité des prix en fixant une cible d’inflation de 2%. L’indépendance des banques centrales est en outre protégée par des garanties institutionnelles telles que des mandats généralement longs, dissociés des cycles électoraux et, le plus souvent, non renouvelables.

Autrement dit, les objectifs des banques centrales sont généralement déterminés par des organes élus, une manière d’assurer leur légitimité politique, tandis qu’elles jouissent d’une grande discrétion dans l’utilisation des instruments de politique monétaire. Ce qui importe le plus est donc l’indépendance opérationnelle des banques centrales.

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L’effet crise 2008

La crise financière de 2008 a en outre modifié le rôle des banques centrales. Jusqu’alors, les marchés étaient considérés comme efficaces et la stabilité financière comme un sous-produit de la stabilité monétaire. La surveillance et la réglementation des institutions financières étaient une entreprise microprudentielle.

Au moment de la crise, il est clairement apparu que le système financier moderne pouvait être vulnérable aux risques systémiques que les politiques microprudentielles n’avaient pas su détecter. Les banques centrales ont été contraintes d’intervenir massivement au-delà de leur mandat pour éviter l’effondrement du système financier. Elles ont exploré des territoires inconnus en utilisant des instruments non conventionnels. Si ces mesures exceptionnelles étaient justifiées au moment de la crise, elles sont progressivement devenues la norme et font aujourd’hui partie intégrante de la boîte à outils monétaire. Cependant, la neutralité politique des politiques non conventionnelles, impliquant la taille et la composition des bilans des banques centrales, est sujette à caution. A titre d’exemple, la combinaison de taux d’intérêt bas et de politiques d’assouplissement quantitatif (QE) – via des rachats d’actifs – a profité aux emprunteurs ainsi qu‘aux détenteurs de patrimoine, grâce à la hausse des valorisations des actifs risqués, mais au détriment des petits épargnants. C’est la critique formulée notamment par le secrétaire au Trésor américain, Scott Bessent, ainsi que par Kevin Warsh, le futur président de la Fed : selon eux, l’impact de ces politiques sur l’allocation et la redistribution des revenus et de la richesse soulève des questions de légitimité politique et de crédibilité, au cœur même de l’indépendance des banques centrales.

L’extension des mandats des banques centrales, au-delà de la maîtrise de l’inflation pour inclure la stabilité financière, avec une responsabilité en termes de politiques macro-prudentielles, ainsi que l’usage d’instruments monétaires aux effets redistributifs, ne s’est pas accompagnée d’une transparence ni d’un contrôle renforcé.

Si la mise en œuvre de la politique monétaire doit rester à l’écart des décisions politiques, la responsabilité des choix collectifs incombe aux institutions démocratiques. L’indépendance des banques centrales ne signifie donc pas absence de contrôle démocratique : celui-ci doit être consolidé selon deux mécanismes complémentaires. Ex ante, une révision des cadres institutionnels doit préciser le rôle des politiques monétaires et macroprudentielles, ainsi que les outils pour atteindre leurs objectifs ; ex post, une évaluation rigoureuse et structurée de la politique menée doit être réalisée par des instances élues.

[1] L’article 127 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) établit que l’objectif principal du Système européen de banques centrales (SEBC) est de maintenir la stabilité des prix.

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