La réglementation financière et le logiciel de l’Europe

En matière de réglementation financière, trouver un bon équilibre n’est jamais facile. Trois exemples - les fonds propres des banques, les « non-banques » et les moyens de paiement - illustrent cette quête complexe.

Les fonds propres des banques

Aux Etats-Unis, la Fed va réduire les exigences en capital que doivent respecter les banques. La réforme revêt la forme d’un dépoussiérage des règles imposées depuis quinze ans : allègement de la mesure des risques (de crédit, de marché ou opérationnels), suppression des surcharges en capital imposées aux très grandes banques, évolution des stress tests pour les banques. La responsable de ces réformes, Michelle Bowman, insiste sur leur caractère technique et leur prudence, mais son prédécesseur, le gouverneur Michael Barr, s’inquiète de la baisse moyenne de 4,8% du niveau du ratio de solvabilité (le capital Tier 1), et même à 6% pour les plus grandes banques. Pour se faire une idée de l’importance du changement, deux chiffres : l’exigence est aujourd’hui de l’ordre de 13,6% pour les grandes banques et leurs ratios effectifs sont supérieurs à 15%. On ne retournerait pas aux niveaux de 6 à 8% de la période qui a précédé la crise, mais on reviendrait autour de 11 à 12%. On passerait d’un triplement à un doublement.

L’Europe n’envisage rien de semblable, bien qu’elle ait des ratios de fonds propres très voisins. C’est même l’inverse. Parce que le calcul des actifs moyens pondérés (AMP) par les banques européennes à partir de modèles internes, serait plus favorable que celui de leurs homologues américaines (le ratio AMP/actifs est de l’ordre de 0,3–0,4 en Europe, de 0,5 à 0,6 outre-Atlantique), les régulateurs ont prévu d’imposer aux banques des méthodes plus restrictives et leur ont donné jusqu’à 2030 pour s’y conformer : pour une grande banque, c’est une surcharge d’environ 15 à 25%.

Les « non-banques »

L’Europe est, à juste titre, préoccupée par le contrôle des acteurs non bancaires. En réglementant les banques et elles seules après la Grande Crise Financière, les régulateurs ont permis aux non-banques de se développer encore plus vite. Soumises à des réglementations au titre des marchés et de la protection des consommateurs, elles échappent à la tutelle prudentielle et monétaire à laquelle sont astreintes les banques. Ceci dans un contexte où elles sont amenées à concurrencer les banques en matière de crédit (cf. le développement du private credit) et où les travaux théoriques comme les faits ont révélé les risques systémiques qu’elles recèlent. Mais l’idée de bon sens selon laquelle les mêmes risques devraient impliquer les mêmes règles pour tous est plus facile à énoncer qu’à mettre en pratique.

Du fait de (i) l’éclatement des non-banques entre plusieurs cadres juridiques et réglementaires, et (ii) la multiplicité des autorités de tutelle ou des régulateurs, c’est tout le cadre juridique, fiscal, comptable et règlementaire qui diverge et, comme l’harmonisation ne doit pas se faire au détriment de l’efficacité des marchés, les progrès sont lents et laborieux, et, pour tout dire, pas à l’échelle des enjeux. A cela s’ajoute la réticence des Américains à se lancer dans cette voie, compte tenu de l’importance des marchés dans le financement de leur économie.

Cette situation est d’autant plus préoccupante que l’Europe peine à construire l’union des marchés de capitaux : Draghi a beau le dire, il semble que nous soyons dans l’incapacité de la faire. Deux thèmes sont à l’étude, la centralisation de la supervision des non-banques et la création d’un statut de 28^ème juridiction pour tenter d’uniformiser et de simplifier les démarches dans un cadre pan-européen. La première est, en principe, facile à réaliser, la seconde, séduisante de prime abord, suppose des convergences juridiques et fiscales pour être efficace, soit un changement profond en matière de souveraineté.

Y a-t-il incompatibilité entre la construction de cette union et la règlementation des non-banques ? Si c’était le cas, cela doit nous rendre pessimistes sur la règlementation du secteur non bancaire.

Les moyens de paiement

La règlementation des moyens de paiement bouge, un peu partout dans le monde. Là encore, les approches divergent. Les Etats-Unis, en publiant le GENIUS Act, veulent favoriser une nouvelle monnaie privée, et développer les paiements en dollars, essentiellement pour les transactions cross border ou dans les pays émergents, afin de tirer parti de leurs positions dominantes (i) dans les réseaux, la technologie et les cryptoactifs et (ii) comme monnaie de facturation. L’Europe, en avance sur les États-Unis en matière d’efficacité et d’encadrement du système de paiement, fait le pari de la monnaie numérique de banque centrale, du renforcement de la monnaie publique et d’une certaine orthodoxie monétaire.

Sur ces trois thèmes, deux approches différentes : outre-Atlantique, la priorité donnée à l’initiative privée et au développement, quitte à règlementer « après », pour limiter les excès et reprendre le contrôle une fois les positions prises ; chez nous, une priorité à la maîtrise à tous les stades, au risque de brider des initiatives et d’être à la traîne par la suite. On veut plus de marchés et plus de non-banques, mais sans le risque que cela représente. Or, on n’échappe pas au « trilemme », dans une économie libérale, entre (i) développement des marchés, (ii) croissance et (iii) stabilité financière (conçue comme une maîtrise ex ante). La croissance passe par une prise de risque, son financement requiert davantage de marchés, mais cela veut dire davantage de risques d’instabilité potentielle. Si l’on veut croissance et stabilité ex ante, cela passe par une planification qui n’est pas compatible avec les institutions de l’Europe.

Tant que nous ne serons pas sortis de cette contradiction, il y a peu de chances que l’Europe réalise l’union des marchés dont elle a tant besoin.