Europe : Les nouvelles règles budgétaires hypothèquent le financement de la transition énergétique

Dans un environnement de croissance faible, les marges de manœuvre budgétaires des gouvernements s’amenuisent.

Il est grand temps de se préparer à des jours plus sombres…

Les ratios de dette/PIB refluent ou se stabilisent dans tous les pays. Les finances publiques apparaissent donc aujourd’hui soutenables en Europe. Mais la dynamique de la dette ne restera pas toujours aussi favorable. Le taux d’intérêt demeure inférieur à la croissance du PIB nominal dans tous les pays de la zone euro, mais l’écart (la fameuse différence r-g) se resserre dangereusement. Si, à l’avenir, cet écart venait à s’inverser, les Etats seraient contraints de dégager des excédents primaires pour stabiliser leur ratio de dette. Or la plupart des pays de la zone euro enregistrent actuellement des déficits primaires. A mesure qu’ils refinanceront leur dette, le taux d’intérêt effectif moyen reflétera les taux à long terme plus élevés du marché. La contrainte budgétaire va donc inévitablement se durcir. Et l’on ne peut pas exclure que le taux effectif payé sur la dette finisse par dépasser la croissance nominale (en raison de la faiblesse de la croissance potentielle, de la désinflation et de la possible émergence, en parallèle, d’une prime de risque plus élevée sur la dette à long terme).

Il ne faut donc pas s’y tromper, à mesure que le temps passe, la vulnérabilité budgétaire des Etats va inévitablement s’accroître, en particulier pour ceux qui sont les plus lourdement endettés. Il est donc nécessaire de constituer dès à présent des réserves pour les jours difficiles. Mais cet ajustement doit se faire progressivement pour éviter des mesures budgétaires pro-cycliques.

C’est l’objet des toutes nouvelles règles budgétaires

La réforme du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne (UE) faisait l’objet d’âpres négociations depuis de nombreux mois. Le pacte conclu le 20 décembre par les ministres des Finances de l’UE devra permettre à chaque pays de mieux maîtriser son rythme de désendettement. Il comporte des exigences minimales en matière de discipline budgétaire. L’accord vise ainsi une réduction progressive et soutenue du déficit et de la dette.

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Chaque pays devra établir un plan budgétaire sur quatre ans en collaboration avec la Commission européenne (CE). En pratique, chaque gouvernement s’engage à respecter une trajectoire de dépenses nettes, basée sur une analyse de soutenabilité de la dette. Cette procédure technique permet d’arrêter un plan d’ajustement sur mesure, donc plus réaliste, négocié avec la CE. Cette dernière pourra étendre la période d’ajustement de 4 à 7 ans, à condition que le pays s’engage à mettre en œuvre des réformes favorables à la croissance et à investir dans les domaines de la transition verte et numérique.

Une épée de Damoclès sur le financement de la transition verte

Au fil des négociations, de nombreuses modalités d’exécution ont cependant été ajoutées, qui rendent l’accord obtenu peu lisible pour les investisseurs. La complexité des nouvelles règles résulte d’un compromis entre des gouvernements aux positions initiales diamétralement opposées. Elles représentent certes un progrès indéniable par rapport aux anciennes règles. Faire du «sur-mesure», rendre les gouvernements plus responsables et les inciter à promouvoir des réformes et des investissements va dans le bon sens. Les gouvernements qui «joueront le jeu» des nouvelles règles bénéficieront d’une plus grande flexibilité. A court terme, les pays qui tomberont en procédure de déficit excessif en 2024 (ce qui sera le cas de la France, de l’Italie et de la Belgique) bénéficieront d’une disposition temporaire selon laquelle l’augmentation de la charge de la dette ne sera pas prise en compte dans le déficit structurel avant 2027. Cela leur évitera un ajustement brutal d’ici là. Mais qu’en sera-t-il après ? Il est difficile de concilier ces règles avec les énormes besoins d’investissements nécessaires à moyen terme pour financer la transition écologique et numérique (700 milliards d’euros par an selon la CE).

Il est trop tôt pour juger de l’efficacité du dispositif, mais l’incomplétude de l’architecture budgétaire européenne est d’ores et déjà criante. En l’absence d’une capacité fiscale centrale à l’échelle de l’UE pour financer certains investissements, ce nouvel arrangement institutionnel n’a guère plus de chances d'être respecté que le précédent. Les Européens ont coupé la poire en deux et, ce faisant, ont abîmé le fruit. La CE devra faire preuve de beaucoup de pragmatisme.