Les Etats-Unis rejouent le psychodrame du plafond de la dette

Shutdown» et «plafond de la dette» font à nouveau la Une des journaux américains cette semaine. En jeu, l’arrêt possible des administrations fédérales en l’absence de vote parlementaire sur le budget de l’exercice fiscal qui débutera le 1er octobre. Le sujet est indépendant du problème lié à la limite de dette actuelle, un plafond de 28.400 milliards de dollars qui avait été suspendu pour deux ans jusqu’au 1er août et que le Trésor américain ne peut désormais dépasser sans un vote l’y autorisant. Le plafond devrait être atteint mi-octobre, plus tard que prévu, grâce aux bonnes recettes fiscales liées à la reprise de l’économie.

«On serait tenté de parler de ‘méthode cathartique’ tant les Américains repoussent à chaque fois un peu plus loin les limites de ces débats budgétaires», analyse Thomas Costerg, économiste US chez Pictet WM. Le plafond de la dette a été relevé près de 80 fois depuis 1960, avec deux épisodes marquants en 2011 et 2016.

La Chambre des représentants a adopté le 21 septembre, avec 220 votes démocrates pour et 211 votes républicains contre, un texte portant à la fois sur le budget 2022 et sur un relèvement du plafond de la dette. Le premier serait reconduit sur les bases du budget 2021 avant un addendum d’ici la fin d’année (comme en 2021) et permettrait d’assurer le financement des dépenses de l’administration fédérale jusqu’au 3 décembre. Le second serait ainsi débloqué jusqu’à fin 2022. Le texte doit être très prochainement validé par le Sénat, où le chef de file des républicains Mitch McConnell a encore menacé lundi de le bloquer faute d’accord sur les plans de relance budgétaire…

Jeu à trois bandes

Le 26 septembre, la présidente démocrate de la Chambre des représentants a promis de faire voter jeudi le plan bipartisan de 1.200 milliards de dollars pour les infrastructures, un texte qui a été d’abord adopté au Sénat le 10 août avec le soutien de 19 votes républicains et 50 votes démocrates. Nancy Pelosi a fait savoir que si elle soumettait ce texte au vote de la Chambre, c’était avec la certitude qu’il serait adopté. «Même si ça paraît peu vraisemblable, les députés démocrates les plus progressistes menacent encore de voter contre afin d’imposer l’autre plan de relance de l’administration Biden de 3.500 milliards sur le volet social et climat (Build Back Better), qui doit être voté au Sénat où deux démocrates plus centristes, dont Joe Manchin, le bloqueront en l’état», rappelle Thomas Costerg.

Dans ce contexte, le scénario le plus probable est celui d’un vote à la Chambre sur le plan infrastructures le 29 septembre, mais d’un rejet en première lecture au Sénat, par les républicains, du texte sur le budget 2022 provisoire et le plafond de la dette. Première conséquence : les administrations fédérales n’ouvriraient pas le 1er octobre. «L’effet serait limité, puisque cela concerne surtout les dépenses non essentielles (parcs et musées fédéraux), et que les fonctionnaires concernés finissent, depuis les épisodes passés, par être payés a posteriori une fois le budget voté, même ceux placés en congé forcé», poursuit Thomas Costerg. «Une solution pourrait aussi être de n’adopter que le projet de loi de dépenses, pour éviter la fermeture des services publics et laisser ouverte la question de l’extension de la dette», suggère Gilles Moëc, chef économiste d’Axa IM.

Deuxième conséquence : si le blocage devait durer jusqu’au 15-20 octobre, le Trésor américain finirait par ne plus pouvoir émettre de dettes et, une première dans l’Histoire, probablement par faire défaut au premier remboursement suivant. La secrétaire d’Etat Janet Yellen a prévenu dans le Wall Street Journal qu’un défaut provoquerait un sursaut des taux d’intérêt et une dégradation de la note du pays comme en 2013. «Un autre sujet concernerait l’ordre des dépenses, les coupons devenant en théorie prioritaires sur les pensions et chèques de sécurité sociale. Après, Janet Yellen exagère un peu sur l’effet d’un retard de paiement, a priori limité sur l’actif financier le plus sûr au monde. Mais c’est un test qui énerve aussi le Comité de conseil au Trésor sur les emprunts (TBAC), ajoute Thomas Costerg. Les républicains ne devraient pas garder cette ligne ferme très longtemps, et devraient adopter ce texte en deuxième lecture, en sachant que le plan sur les mesures sociales sera renégocié et probablement dénaturé d’ici à décembre. Sinon, les démocrates profiteront sans doute de la possibilité de faire passer au Sénat ce texte sur le budget provisoire 2022 et le plafond de la dette par le processus de Budget Reconciliation (avec un vote de 50+1 sur 100).» Alors que tout retard poserait problème à la Fed pour lancer son «tapering» en novembre rappelle Gilles Moëc, un tel choix imposerait de fixer un nouveau plafond de dette plus élevé, ce qui n’est pas obligatoire avec un vote normal sur la suspension jusqu’à fin 2022. «Cela pourrait limiter la marge de manœuvre budgétaire démocrate que certains craignaient avec l’élection de Joe Biden», ajoute Guillaume Martin, stratégiste taux chez Natixis.

Risques monétaires ?

Sur les marchés, les spécialistes ont déjà averti que certains fonds monétaires (MMF) ont commencé à raccourcir les maturités de leurs investissements en emprunts d’Etat américains de façon à les liquider plus vite si leurs investisseurs devaient sortir soudainement. Il y aura certainement plus de volatilité dans les prochains semaines, mais «les risques de ‘débâcle monétaire’ semblent assez limités, poursuit Guillaume Martin. Un tiers des liquidités des ‘govies MMF’ sont, faute de trouver assez de T-bills sur le marché, déjà placés au jour le jour sur les opérations de ‘mise en pension’ inversée de la Fed. Il faudrait donc plus d’un tiers de rachats dans ces fonds pour, en cas de défaut peu probable, risquer une perte de valeur (NAV) liée aux titres sous-jacents», conclut-il, estimant au contraire que des T-bills à 1 mois plus rémunérateurs que des T-bills à 3 mois offrent des opportunités.