Solvabilité 2 : la France ne doit pas se soumettre

le 19/07/2021

Le superviseur européen, l’Eiopa, veut complexifier, une fois de plus, les règles de solvabilité pesant sur l’Europe de l’assurance. Il appartient au Ministre des Finances de sensibiliser la Commission Européenne et le Parlement Européen pour dire NON à la révision fondée sur l’hypothèse d’un choc de taux négatifs et pour dire OUI à une révision généralisant à 22 % l’exigence de capital liée au risque actions.

Solvabilité 2 : la France ne doit pas se soumettre
Gérard Bekerman, président de l’Afer

Assureurs et assurés : même combat.

D’abord, parce que la France ne peut pas être pour ce dont des dizaines de millions de Français, qui détiennent un contrat d’assurance vie, sont contre. Ils sont contre car ils ne veulent pas se satisfaire d’une épargne mal rémunérée, fruit de toute une vie de travail, qui subit les conséquences désastreuses d’une régulation européenne prématurément intégratrice. Personne n’a mandaté un super-régulateur européen qui, au demeurant, ne devrait être qu’un simple superviseur. Les Français soutiennent le Trésor pour qu’il se réapproprie l’initiative et la maîtrise d’une régulation assurantielle au service de ses citoyens lesquels ont un nom : des épargnants, et lesquels ont un nombre : ils sont 30 millions.

En cause, le modèle prudentiel, dont le coût en capital est exorbitant pour les assureurs, dès la moindre prise de risque. La bonne nouvelle est que le régulateur européen envisage de réviser son modèle. D’un certain point de vue, c’est déjà un constat d’échec vu la faible ancienneté de la réglementation. Pourquoi changer ce qui marcherait ? Le remède risque d’être pire que le problème.

Défaut de stabilité

Premier élément de la révision prudentielle : le coût en capital du risque de taux lorsque ceux-ci sont négatifs. Si le régulateur cherche à en évaluer le juste coût pour l’assureur, il ne se pose pas les bonnes questions. Quelles sont les caractéristiques d’une bonne réglementation? Il en est une essentielle, car elle donne de la lisibilité à tous les acteurs économiques, c’est sa stabilité structurelle. Or, le passage en territoire négatif des taux d’intérêts, qu’aucune théorie économique n’a envisagé, ne peut qu’être conjoncturel et non un fondement de la régulation. En effet, il est le résultat direct et exclusif de la bienveillante coopération d’un autre régulateur : la Banque centrale européenne. Le coût d’un risque conjoncturel artificiellement créé par le régulateur doit-il être supporté par les assurés ? Lorsqu’un risque est provoqué par un régulateur, le risque est le régulateur lui-même et en aucun cas il ne saurait être pris en charge par les épargnants. On pourra s’interroger plus fondamentalement sur la question de savoir pourquoi une institution, sincère dans la quête d’un bien qu’elle recherche, provoque un mal qu’elle ne recherche pas…
 
Cette erreur, le défaut de stabilité, est la même que celle commise par le passé avec la provision pour risque d’exigibilité (trop sévère puis adoucie en urgence à chaque crise financière, en 2003 puis en 2008), avec la provision pour aléas financiers (révisée dès son application), et également en 2020 avec la prise en compte in extremis de la provision pour participation aux bénéfices, pourtant théoriquement acquise aux assurés, dans les fonds propres de l’assureur. Chacune de ces révisions forcées est le constat d’un échec du régulateur européen, par la faute duquel tout un ensemble d’opportunités auront été inutilement manquées, et la France appauvrie : moins de capital pour les entreprises, moins d’emplois, moins de croissance. Le régulateur, l’Eiopa, doit bien entendu considérer les aléas, mais uniquement ceux qui correspondent à une réalité, et non ceux qui sont le produit de son esprit.
 
Par ailleurs, ces nouvelles mesures pénaliseraient la France, exposée à la formule standard, alors que nos voisins sont plutôt en modèle interne. En effet, de grands groupes internationaux regroupés au sein du CFO Forum ont manoeuvré pour minimiser leurs exigences de fonds propres par des modèles internes. Les grands mutualistes et les banques-assurances en France n’ont pas de modèle interne. Acceptée, cette révision déstabilisera la France et profitera à nos voisins. Inspirée toutefois par cette notion essentielle de stabilité, l’Eiopa est bien magnanime en suggérant d’atténuer le choc de taux par la progressivité sur dix ans ou en limitant les taux négatifs avec de savantes formules de floors. Laissons nos amis allemands se battre sur une formule d’extrapolation linéaire qui intéresse leurs Pensionskassen, lesquelles peuvent déjà échapper à Solvabilité 2. Elle a peu d’impact en France. Quant aux ajustements existants (volatility, matching ou symmetric adjustments), ils sont d’une inutile complexité, soit parce qu’ils ajoutent à la courbe de taux sans risque un spread fonction du portefeuille, soit parce qu’ils ont le même objet en fonction de la désadéquation actif-passif.

Il faut un choc généralisé à 22 % pour le coté, le non coté ou le stratégique

L’autre révision concerne la « dépénalisation » du risque actions. L’idée est séduisante. Actuellement, la perte en capital est calculée par l’application d’un choc de 39 % pour les actions cotées, 49 % pour celles qui ne sont pas cotées, et 22 % pour les participations stratégiques. Ce mécanisme est inspiré par la réglementation bancaire « Bâle 3 » qui se fonde sur le fait qu’il y a un risque à détenir ces titres. Or ce risque n’est matériel que lorsque ces actions sont exigibles, lorsque le risque de marché coïncide avec une demande de liquidité. Mais ce sont les banques, pour l’essentiel, qui supportent un risque de liquidité en cas de retrait des dépôts, alors que les assureurs-vie n’y sont que très peu soumis. En réalité, ils sont même soumis à un risque diamétralement opposé, celui d’un surplus structurel de liquidité, qui a déjà été intégré au risque de baisse de taux. Plus généralement, sur les 2 813 milliards d’euros d’actifs des assureurs en France, 90 % concernent l’assurance vie. Quelque 1 600 milliards sont des titres conservés jusqu’à échéance. Cette structure amortit naturellement tout choc conjoncturel. Ajoutons que 2 145 milliards sont détenus pour couvrir des engagements autres que les unités de compte. Enfin, élément confortable des bilans assurantiels, le taux de plus-values latentes dépasse 17 %.
 
Bref, la réalité contredit cette invention européenne de risque « systémique ». Le risque, il est dans l’esprit confus d’un régulateur qui crée un risque conceptuel pour faire croire à des dizaines de millions d’épargnants qu’ils courent un risque.
 
Aussi, bien qu’elles correspondent aux observations du passé, ces hypothèses de décotes sont inadaptées, car fixées dans l’absolu, c’est-à-dire sans tenir compte de la capacité à porter les actions à long terme.
 
Concrètement, la décote des actions, notamment, devrait être calibrée en fonction de la duration des engagements de chaque assureur. Un assureur qui détient des actifs longs n’a pas vocation à subir des règles prudentielles conçues pour des risques de court terme. Il vaudrait donc mieux appliquer une règle simple, cohérente, reconnue et expérimentée dans de nombreuses conditions (lissage de la provision pour risque d’exigibilité sur 8 ans, risque de taux, actions de long terme…), cette règle qui semble tout à fait naturelle au régulateur quand il s’agit de détenir des obligations.
 
Oui à cette révision simple s’inscrivant dans la logique actif-passif du bon sens de la régulation, laquelle renoue avec le vrai métier d’un assureur capable de détenir une action à long terme. Contrairement à aujourd’hui, les assureurs ne seraient alors plus incités à se précipiter pour vendre leurs actions en baisse sous la seule contrainte réglementaire. Un taux unique à 22 % pour les placements correspondant aux engagements de long terme permettrait aux assureurs d’optimiser le couple rendement/risque de leurs placements sans biais de risque. Un optimum est toujours meilleur avec une contrainte allégée à sa juste mesure, ce qui n’empêche pas la prudence dans les investissements (le Prudent Person Principle demeure).
 
À l’inverse, que dire du coût de ce risque majeur qui réside aujourd’hui dans les dettes des États européens, dont plusieurs affichent une dette/PIB de près de 120 %, alors que Solvabilité 2 le suppose nul ! Le risque des dettes publiques est probablement supérieur au risque actions.
 
L’indéfectible soutien des banques centrales à ces États entretient un sérieux conflit d’intérêts des États qui empruntent tout en participant à la rédaction de la réglementation. Ceci renforce au demeurant notre point de vue sur le risque de taux en territoire négatif. Si les banques centrales ont la faculté de soutenir les États par la baisse des taux, elles l’ont également à la hausse pour les assureurs… Elles ont au moins la faculté de trouver un équilibre entre les enjeux des États, d’une part, et ceux des assureurs et des banques d’autre part, c’est-à-dire indirectement ceux des épargnants.
 
Aidons le régulateur dans la voie du bon sens. Dialoguons pour une meilleure compréhension du risque systémique. Un médecin ne doit pas être contagieux. Il doit soigner. Son appréhension du risque, court-termiste, n’est pas cohérente avec les fondements de l’activité des assureurs-vie qui ont pour eux le temps long. Cette logique de choc instantané ne s’adapte pas au monde de l’assurance. La déclinaison des chocs forfaitaires (22 %, 25 %, 39 %,...) selon la classe d’actifs, fondée sur la value at risk à un an, est une fausse image du risque sur la duration des engagements. La mutualisation dans le temps qu’ils apportent aboutit à une volatilité nettement moindre, d’où le bon ajustement de ce coût à 22 % en assurance-vie.
 
C’est comme cela qu’on optimisera l’appétence des Français pour le long terme, qu’on pourra investir dans le territoire, nos belles régions, financer nos PME françaises et européennes, doper les fonds en euro et tranquilliser le bilan des assureurs.

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