Comment sont votées les lois européennes

Première, deuxième voire troisième lecture, position du Conseil ou du Parlement, proposition de la Commission : le chemin qui mène à l’adoption d’un texte législatif européen est semé d’embûches.

Il est aussi difficile à comprendre pour les non-initiés alors même que les directives, règlements ou décisions prises par les autorités de l’UE peuvent avoir des conséquences importantes, notamment dans le monde de la finance.

Pour comprendre à quelle étape du processus se trouve tels ou tels projets de lois, il peut être avantageux d’avoir bien en tête le schéma législatif de l’Union européenne.

1) La Commission propose

Tout commence par la Commission européenne, constituée de 27 membres, un par Etat membre, dont un ou une président(e). Cette institution peut être comparée au gouvernement en France. C’est elle qui propose de nouveaux textes législatifs, souvent sous l’impulsion du Conseil européen, qui regroupe les chefs d’Etat ou de gouvernement des pays membres, et définit les orientations de politiques générales de l’UE. D’autres instances comme le Parlement, la Banque centrale européenne (BCE), la Banque européenne d’investissement (BEI) ou même les citoyens sous certaines conditions peuvent aussi être à l’origine des projets. Les membres de la Commission adoptent des propositions législatives de manière collégiale ou via un vote à la majorité simple.

2) Première lecture au Parlement et au Conseil

Le texte est ensuite transmis en première lecture au Parlement européen dont les 705 membres sont élus au suffrage universel direct par les citoyens européens. Les députés sont organisés en 20 commissions dont celles des Affaires économiques et monétaires (ECON), de l’environnement (ENVI), du marché intérieur (IMCO), du commerce international (INTA), des budgets (BUDG) et trois sous-commissions dont celle des affaires fiscales (FISC). Par ce biais, les députés peuvent amender le projet de loi proposé.

Une fois adopté – s’il est adopté – par le Parlement, la version du projet est ensuite transmise, toujours en première lecture, au Conseil de l’Union européenne qui regroupe les ministres de chaque Etat membre par domaine de compétence (ne pas confondre avec le Conseil européen ou le Conseil de l’Europe). Le Conseil se prononce à la majorité qualifiée (au moins 55% des Etats membres et 65% de la population totale de l’UE) ou à l’unanimité sur certains sujets (fiscalité et affaires étrangères notamment) sur les amendements pour lesquels la Commission a rendu un avis positif et à l’unanimité si son avis et négatif. Si le Conseil accepte la proposition du Parlement, le texte est adopté puis publié au Journal officiel.

3) Deuxième lecture en cas de désaccords

En cas de modifications, la «position du Conseil» repart au Parlement pour une deuxième lecture qui peut l’adopter ou renvoyer sa propre position au Conseil de l’Union européenne. Dans les faits, une discussion en trilogue, entre les trois institutions de l’UE, a lieu quasiment systématiquement afin de rapprocher les positions (voir plus bas). Chaque institution dispose d’un délai de trois mois (prolongeable un mois) pour se prononcer en deuxième lecture.

4) Troisième et ultime lecture

En cas de nouvelles modifications du texte à l’issue de la deuxième lecture du Conseil, un comité de conciliation est convoqué. Composé à égalité de membres du Conseil et du Parlement, il doit s’entendre sur un texte commun. S’il n’y parvient pas le projet est abandonné. S’il y parvient, le texte commun part en troisième lecture au Parlement puis, s’il est approuvé, au Conseil qui doit également l’approuver pour que le projet législatif soit définitivement adopté.

A tout moment : des dialogues à trois pour rapprocher les positions

A n’importe quelle étape de la procédure, les trois institutions européennes, la Commission, le Parlement et le Conseil, peuvent mettre en place des phases de négociations informelles appelées «Trilogues» visant à obtenir un compromis potentiellement acceptable à la fois par le Conseil et les parlementaires. Chaque institution désigne des négociateurs qui la représenteront lors de ces dialogues à trois. Du coté du Parlement, l’équipe est composée du président (ou du vice président) de la commission compétente et de rapporteurs. Coté Conseil, les négociateurs sont des représentants de la présidence. La Commission a un rôle de médiateur.

Bien qu’informels, les trilogues sont souvent au coeur de la construction des lois européennes.

En résumé

Un texte peut être adopté à chaque étape de la procédure à condition d’obtenir l’aval des deux institutions. Sur son site Internet, le Parlement européen indique d’ailleurs qu’une «grande majorité des propositions sont adoptées» au niveau de la première lecture. Le projet est en revanche abandonné s’il est rejeté par l’une des instances à n’importe quel stade de la procédure ou si le Parlement et le Conseil n’arrivent pas à trouver un compromis après trois lectures et une conciliation. La mise en place de trilogues informels entre les trois principales institutions européennes est souvent nécessaire pour fluidifier la procédure.

Règlement, directive ou décision

Les textes votés peuvent donner lieu à trois actes législatifs distincts : un règlement, une directive ou une décision.

Le règlement doit être appliqué à la lettre par tous les Etats membres.

La directive est applicable à tout ou partie des Etats membres qui peuvent les mettre en œuvre selon leurs propres méthodes avec une obligation de résultats.

Une décision doit être appliquée à la lettre par les destinataires qu’elle désigne.

Les textes législatifs peuvent en outre être modifiés à la marge par des «actes délégués» pris par la Commission européenne. Ils ne peuvent pas modifier les éléments essentiels de l’acte législatif. Leurs portée, durée, objectifs et contenu potentiels sont d’ailleurs définis au sein de l’acte législatif.

Avant l’adoption d’un acte délégué, la Commission doit consulter des groupes d’experts composés de représentants de chaque Etat membre. Une fois adopté, le Parlement et le Conseil ont généralement deux mois (une prolongation du délai peut être demandée) pour formuler d’éventuelles objections, sans quoi l’acte entre en vigueur.

Dans le domaine des services financiers, les détails techniques d’une nouvelle législation sont souvent précisés par le biais d’actes délégués (RTS, pour regulatory technical standards) ou d’actes d’implémentation (ITS, pour implementing technical standards).