Infrastructures

Le rendement socio-économique revient au premier plan

le 20/11/2014 L'AGEFI Hebdo

Le marché des infrastructures et des PPP pourrait gagner à une communication plus précise sur les coûts/avantages de chaque projet.

Ecomouv, recours sur divers projets (d’aéroport, de barrage, de stade…), privatisation « à bon prix » des autoroutes, etc. Ces débats ont le mérite de ramener au premier plan l’analyse du rendement socio-économique des nouveaux projets. « Il est indispensable pour l’Etat de choisir les infrastructures les plus profitables selon cette notion, encore plus à une époque où l’argent public est rare, et donc de faire une évaluation solide en amont », rappelle Dominique Auverlot, chef du département développement durable au Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP). Comme pour une entreprise privée, il s’agit de comparer les coûts de réalisation et les avantages procurés. Mais en les prenant en compte pour la collectivité dans son ensemble, en mesurerant notamment les effets non financiers (en bénéfice par euro investi), même s’il reste difficile de donner une valeur au temps qui passe, à une vie humaine, à l’environnement, à la biodiversité…

Partant du constat que « les choix sont aujourd’hui insuffisamment étayés », c’est cette évaluation socio-économique que la loi de programmation du 31 décembre 2012 a rendu obligatoire pour les investissements de l’Etat (au-dessus de 20 millions d’euros). Une évaluation à réaliser au sein de chaque ministère concerné selon une méthodologie précise élaborée par le CGSP en septembre 2013, avant une contre-expertise indépendante par le Commissariat général à l’investissement (CGI) pour les projets au-dessus de 100 millions. « L’idée est d’éclairer le pouvoir politique avant sa décision, pas de la préempter », note Dominique Auverlot, même si on peut imaginer qu’un projet au rendement négatif serait alors revu. Par cette loi, l’Etat a souhaité réactualiser et fiabiliser les paramètres techniques de ce calcul sophistiqué, notamment sur l’environnement, et insérer cette évaluation dans le processus de décision dans divers secteurs : elle est systématique dans les transports, mais peu fréquente dans la santé et surtout l’énergie.

Le rapport de méthodologie du CGSP a mis à jour les valeurs de référence, notamment celles des biens non marchands : la valeur statistique d’une vie humaine a été augmentée de 100 % (à 3 millions d’euros), les coûts unitaires de la pollution atmosphérique et du bruit d’environ 50 %, etc. Il préconise d’élargir le champ des effets pris en compte (concurrence, « externalités d’agglomération », effets distributifs) sur la productivité, d’intégrer les incertitudes en décomposant le taux d’intérêt de référence choisi (4,5 %) entre un taux d’actualisation sans risque et une prime de risque, d’adopter systématiquement une approche prospective de long terme. « Mais ces recommandations techniques resteront lettre morte si elles ne s’insèrent pas dans les processus de décision eux-mêmes, ce qui suppose une plus grande transparence dans la présentation des résultats de ces évaluations au public », a expliqué le professeur Emile Quinet, auteur du rapport, soulignant un nécessaire effort de communication.

Quid des PPP ?

Cet effort de pédagogie sur l’intérêt général est important pour les financements publics. Il l’est au moins autant dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) : alors que la France doit transposer cette année les directives sur les marchés publics (dont feront partie les PPP) et sur les concessions (lire l’encadré), les sénateurs Hugues Portelli (UMP) et Jean-Pierre Sueur (PS) ont remis cet été un texte proposant de restreindre strictement les critères de complexité et d’urgence permettant depuis 2004 de signer des contrats de PPP – ils suggèrent également de supprimer le critère d’efficience économique.

« Si les méthodes de calcul du rendement socio-économique ‘ex ante’ ne sont pas complètement achevées, il est possible d’établir l’opportunité de construire l’infrastructure, répond Robert Stakowski, directeur de projet à la Mission d’appui aux PPP (Mappp). Pour nous, la question est de choisir le mode de financement (et de

gestion/maintenance). Mais établir cette valeur rend nécessaire de prendre en compte la totalité du cycle d’investissement – ce que ne prévoient généralement pas les réalisations en maîtrise d’ouvrage publique (MOP). Tenir compte de tous les risques, de la maintenance, etc., afin que la personne publique raisonne de façon continue entre l’amont (décision) et l’aval (contractualisation) constitue une difficulté, pas insurmontable cependant, même s’il n’existe pas encore assez de données sur le déroulement des contrats pour simuler les risques. »

Méthodologie projet par projet

La Mappp a donc choisi d’adopter une méthodologie spécifique, projet par projet : « Par exemple, l’avantage socio-économique (en euros constants) créé pour le citoyen est a priori constant dans le temps pour un projet d’éclairage public, il suit une courbe de progression jusqu’à une valeur cible pour un nouveau système de transport ou (encore plus nettement) pour un réseau télécoms », commente l’expert de la Mappp. Celle-ci donne un avis sur des évaluations préalables fournies par les porteurs de projets publics, avis facultatif pour les PPP de collectivités, obligatoire et accompagné d’un rapport au ministère de l’Economie avant la signature du contrat pour les PPP d’Etat (seulement 20 % du total). Mais elle dispose de peu de moyens, en comparaison de son homologue canadien par exemple, pour une évaluation ex-post, pendant toute la durée de vie des PPP.

Enfin, si les investisseurs spécialisés ont tous adopté une démarche d’investissement socialement responsable (ISR), ils partent généralement du principe que la personne publique choisit des infrastructures d’intérêt général. Certains introduisent aussi cette notion dans leur analyse des risques, pour s’assurer contre la remise en cause du financement public avant le terme du contrat. « Mais n’ayant pas la capacité de refaire ce calcul sophistiqué en prenant en compte tous les effets directs et indirects, notre analyse ESG repose sur une analyse d’impact sur toutes les contreparties concernées. Cela permet d’évaluer le niveau d’utilité et d’acceptabilité de chaque projet », explique Vincent Levita, président du fonds InfraVia, citant l’exemple du Stade Vélodrome à Marseille, ou encore les débats autour de chaque nouveau projet d’autoroute en France. « Concernant les énergies renouvelables (EnR), les avantages non financiers étant connus (réduction des gaz à effet de serre, indépendance énergétique), notre démarche va surtout intégrer le calcul du coût global de l’électricité (Levelized Cost of Electricity, LCoE) qui prend en compte l’ensemble des coûts de construction et d’exploitation pendant la durée de vie de l’équipement », développe aussi Raphaël Lance, directeur EnR chez Mirova.

La difficile transposition des directives européennes

En 2015, la France devra transposer en droit national les nouvelles directives européennes sur les marchés publics (par voie d’ordonnance) et sur les concessions. La commande publique sera alors réglementée via ces deux grandes catégories de contrats, ce qui rend le chantier tout aussi complexe que le millefeuille de textes actuels. La notion de « risque d’exploitation » sera, comme au niveau européen, le critère retenu pour distinguer marchés publics – auxquels seront rattachés les contrats de partenariat (CP) de type PPP* – et concessions – auxquelles Bercy souhaiterait rattacher la délégation de service public (DSP) française alors que ce n’est pas prévu dans la directive Concessions pour les secteurs de l’eau, du transport, de la communication, etc. Concernant les CP, toujours soumis au régime dérogatoire consacré par le Conseil constitutionnel, ils imposent une réflexion sur la notion de transferts de risques pour éviter une requalification en concession au sens européen. Le ministère de l’Economie souhaite aussi revisiter la législation sur les PPP en introduisant dans ces contrats certaines souplesses liées aux actuels BEA (baux emphytéotiques administratifs) et AOT (autorisations d’occupation temporaire). Il pourrait enfin revenir sur les critères de recours à un CP : conserver le critère de l’urgence, pas forcément celui de la complexité, en généralisant l’évaluation préalable sur le bilan favorable à l’ensemble de la contractualisation publique, quitte à revoir à la marge les calculs différentiels de rendement socio-économique.

*Partenariats public-privé.

 

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