TAXE BANCAIRE La pomme de discorde

le 10/06/2010 L'AGEFI Hebdo

En dépit du refus du G20 d’en inscrire le principe au niveau international, certains pays poursuivent leurs projets.

Une taxe bancaire oui, mais pas à n’importe quelle condition. Européens et Américains ne sont pas parvenus, à Pusan (Corée du Sud), à convaincre leurs homologues du G20 - dont le Canada, l’Australie, la Chine ou encore le Brésil, peu concernés par le coût du sauvetage financier - de l’urgence d’ouvrir le débat sur une taxe bancaire applicable à l’échelle internationale. Le sujet ne sera donc pas inscrit officiellement à l’agenda du G20 qui doit se tenir le 24 juin à Toronto. Pourtant, l’idée d’une taxe sur le secteur bancaire a fait plus de progrès en quelques mois que pendant les trois décennies qui avaient suivi la proposition de « taxe Tobin » sur les transactions financières lancée en 1973.

Le 26 mai, Michel Barnier, commissaire européen au Marché intérieur et aux Services, a mis sur la table un projet de « fonds de résolution des défaillances bancaires ». Des fonds nationaux financés ex ante par les banques elles-mêmes pour couvrir les frais de résolution : « banque-relais ; ‘bad banks’, transferts d’actifs et coûts administratifs connexes », selon la Commission. Actifs, passifs ou bénéfices, elle n’exclut aucune base de prélèvement pourvu qu’elle permette de lever les ressources suffisantes et qu’elle reflète les risques. Mais certains, comme José Manuel Barroso, rêvent de plusieurs instruments. A côté des fonds de résolution destinés à couvrir les risques, « je suis en faveur d’une taxe sur les transactions financières. Ce qui fait sens après tous les efforts des contribuables pour aider les banques », a dit le 2 juin le président de la Commission européenne. Et de reconnaître qu’on était encore très loin d’un accord global sur ce point.

Auto-assurance

De fait, les projets dans les différents pays développés (voir le tableau page 10) s’opposent sur trois plans : l’objet de la mesure (taxe ou assurance), son affectation et son assiette. S’agit-il de protéger les banques contre elles-mêmes, de faire rembourser l’aide reçue, comme le fait Washington, ou tout simplement d’organiser un transfert de richesse entre un secteur particulièrement profitable et le reste de l’économie ? En d’autres termes, veut-on juste arrêter de faire payer la société pour la finance ou faire payer la finance pour la société ? Ces questions éminemment politiques n’ont en réalité pas été tranchées. En fait, taxe ou mécanisme d’assurance, les deux approches s’affrontent sans pour autant s’exclure. Pour le commissaire au Marché intérieur, l’objectif est simple : appliquer à la finance le principe du « pollueur-payeur ». Depuis fin 2008, l’autorité européenne de la concurrence a autorisé 4.100 milliards d’euros d’aide sous forme de garanties ou de capital, dont un gros tiers a été utilisé… et financé en partie, mais de façon très variable selon les pays, par les contribuables. Le message de Bruxelles est simple : il n’y aura pas de deuxième fois. Les banques doivent s’auto-assurer.

Une idée qui trouve écho dans nombre d’autres projets. « L’idée est de créer une sorte d’assurance, qui permette au système financier de se rétablir en cas de crise », soulignait en avril Dominique Strauss-Kahn au sujet du projet de taxe sur lequel a planché son institution, le Fonds monétaire international (FMI). De même, en Allemagne comme aux Etats-Unis, où le contribuable a dû supporter le coût de sauvetage du secteur bancaire, l’objectif est également de doter les banques d’un système d’assurance. En France, en revanche, Bercy s’y oppose, préférant un système de taxation. Il estime qu’il existe déjà, au travers du fonds de garantie des dépôts, un fonds susceptible d’intervenir en cas de faillite d’un établissement : doté de 1,6 milliard d’euros à fin 2009, ce dernier était intervenu pour le Crédit martiniquais en 2001. Un mécanisme de prime d’assurance risquerait d’étouffer l’aléa moral et immobiliserait inutilement des fonds, ce qui représente un coût, estime-t-on au Ministère des Finances. Sans compter qu’en cas de risque systémique, c’est comme on l’a vu l’Etat qui se porte garant en dernier ressort.

Pollueur-payeur

Deuxième point de discorde, l’affectation du produit de la taxe. Dans ce domaine, tout dépend en fait de l’objectif poursuivi. La décision prise par Berlin d’affecter la taxe à un fonds spécifique relève d’une obligation constitutionnelle qui contraint à affecter tout nouveau prélèvement à un fonds spécifique. Une contrainte à laquelle Paris et Londres se vantent de ne pas être soumis. Les deux capitales militent pour une affectation au budget de l’Etat. De façon, dans le cas de Londres, à l’affecter à la réduction des déficits publics, et pour Paris d’éviter tout parallélisme avec un mécanisme d’assurance.

« Vous aurez bien du mal à dissuader les gouvernements de verser au budget public les ressources qui auront pu être prélevées sur les banques », avait averti en avril Eddy Wymeersch, président du CESR (Comité européen des régulateurs de marchés de valeurs mobilières) devant un parterre de banquiers et de régulateurs. Même s’il le déplore, Michel Barnier a dû tenir compte de cette réalité politique. Le projet européen de fonds de résolution prévoit que « les contributions des banques… pourraient être affectées au budget général ou à un fonds ». Et la Commission d’admettre « le risque que le produit des prélèvements affecté au budget général soit à terme utilisé à d’autres fins ». Ce qui fait dire à un lobbyiste : « Ils [la Commission] sont parfaitement conscients qu’ils devront accepter l’objectif de réduction des déficits. »

Derrière le principe « pollueur-payeur », il est logique que les sommes aillent à l’Etat, estime Gunther Capelle-Blancard, chercheur au Cepii : « Rappelons que le coût de la crise financière ne se limite pas au concours des Etats pour sauver les banques en difficulté. Il va bien au-delà et se chiffre en termes de perte de croissance, de déficit public, d’augmentation du chômage, etc. » Reste que les deux objectifs ne s’excluent pas forcément. « Une taxe peut coexister avec un système d’assurance plus développé qu’il ne l’est actuellement, comme le préconise le FMI », plaide le chercheur. En raison du caractère mondial de la finance, le rapport Lepetit, présenté en avril par Jean-François Lepetit à la demande de Bercy, envisage l’affectation du produit de la taxe à des budgets nationaux selon une clé de répartition, chargée de refléter le partage des responsabilités entre superviseurs ou selon la localisation des activités.

Coût de la crise

Enfin, dernier point de désaccord : la question des modalités de prélèvement de la taxe. Tout dépend, comme l’expose le rapport Lepetit, des objectifs poursuivis par la taxe. On en distingue quatre types : sur les passifs de marché, sur les actifs pondérés par les risques, sur les instruments de marché les plus illiquides ou encore sur les bénéfices.

Si l’objectif consiste à faire rembourser aux banques le coût de la crise, l’assiette basée sur les passifs de marché semble la mieux adaptée. C’est l’esprit de la taxe Obama aux Etats-Unis et celle du FMI à travers son fonds de sauvetage (Financial Stability Contribution - FSC). L’inconvénient est que cette approche ne permettrait pas de faire la différence entre les crédits peu risqués et les positions de marché peu liquides, indique le rapport Lepetit.

S’il s’agit en revanche de lutter contre la spéculation, l’assiette la plus appropriée reposerait sur les actifs risqués. Si une pondération de ces actifs en fonction des risques existe déjà dans le cadre de Bâle 2, elle présente l’inconvénient de ne s’appliquer ni aux acteurs non régulés (hedge funds notamment), ni aux banques américaines en l’état actuel. Une solution envisageable, selon Lepetit, serait de ne retenir que la pondération sur les actifs de marché, qui a fait l’objet d’un accord international pour une application prévue « qui doit être renforcée dans l’ensemble des juridictions d’ici à début 2011 ».

Enfin, si le but est de réduire le risque systémique, et par conséquent le risque que fait peser le secteur financier sur le reste de l’économie, l’assiette porterait a priori sur les instruments potentiellement illiquides. Cette solution est privilégiée par le rapport Lepetit pour sa simplicité d’application : ces produits structurés font déjà l’objet d’une comptabilisation en niveau 2 et 3 dans les portefeuilles de négociation des banques européennes comme américaines, de même que les hedge funds en vertu de leur code de bonnes pratiques. Cet objectif est aussi celui prôné par le FMI à travers l’une des deux taxes qu’il propose, intitulée la FAT pour financial activities tax, « allusion peut-être à l’idée qu’il faille dégraisser le secteur financier dont le poids dans l’économie est devenu trop important », s’amuse Gunther Capelle-Blancard.

Opposition

Quelle que soit la solution retenue, dans sa finalité comme dans ses modalités, le projet ne recueille pas l’assentiment des régulateurs et, bien sûr, de la profession. En France, Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, estime qu’il y a une contradiction entre la mise en place d’un système d’assurance et l’hypothèse qu’une banque fasse faillite. Pour la plupart des régulateurs, l’application des nouvelles normes réglementaires de Bâle 3, dont les modalités devraient être définies d’ici à la fin 2010, et l’entrée en vigueur de Bâle 2 aux Etats-Unis constituent un préalable requis à l’instauration d’une taxe. « La valeur ajoutée d’une taxe par rapport à la réglementation prudentielle reste à démontrer pour des pays qui, comme la France, ont tiré parti d’un cadre réglementaire et prudentiel efficace et où les interventions publiques dans le secteur financier n’ont entraîné aucun coût net pour l’Etat », estimait le régulateur bancaire français au Forum Paris Europlace de New York fin avril.

De leur côté, les professionnels s’insurgent contre l’instauration d’une taxe. La Fédération bancaire française maintient sa position sur le fait qu’une taxe serait injustifiée dans l’Hexagone. « La France fait partie des pays où aucun établissement bancaire n’a dû être sauvé ou nationalisé, contrairement à ce qui s’est passé ailleurs. Au contraire, le plan bancaire mis en place pour faciliter le financement de l’économie a rapporté plus de 2 milliards d’euros au budget de l’Etat. »

Ces réserves n’ont pas empêché Michel Barnier, qui ne manque pas une occasion de rappeler son attachement au concept de « prévoyance », de mettre sa proposition de fonds de résolution sur la table. Son but : prendre la température auprès des ministres des Finances des Vingt-Sept sur le principe, la base et le niveau du prélèvement afin de viser au plus juste quand il lancera son initiative législative à proprement parler, au premier trimestre 2011. « Il y a plus de consensus en Europe que hors d’Europe », relevait récemment un diplomate européen. En attendant, le rapport définitif du FMI sur la taxe bancaire attendu fin juin pour le G20 de Toronto devrait plutôt apporter de l’eau au moulin des Européens.

A lire aussi