Des agences de supervision sous surveillance

le 04/11/2010 L'AGEFI Hebdo

Ces autorités européennes seront lancées en janvier 2011 avec des budgets limités et des interrogations sur l’étendue de leurs pouvoirs.

Michel Barnier, le commissaire européen au Marché intérieur et aux Services, avait promis leur mise à l’eau pour le 1

erjanvier 2011. Le pari sera tenu. Les trois autorités de contrôle sectorielles (banques, assurances, marchés) et le Conseil européen du risque systémique prendront bien la mer dans moins de deux mois. Mais alors qu’on s’active sur les finitions des nouveaux vaisseaux, leur feuille de route ne cesse de s’allonger. Agences de notation, hedge funds, définition fine des ratios de solvabilité des banques et des assurances, surveillance des ventes à découvert, sélection des contrats dérivés éligibles à la compensation : autant de pratiques, de produits et d’institutions dans la surveillance desquelles les autorités microprudentielles seront impliquées. « On se tourne vers elles pour des tas de choses. Cela signifie qu’elles étaient une nécessité », remarque Jacques de Larosière, dont le rapport publié en février 2009 a été le point de départ de la réforme.

En 2011, l’autorité européenne des marchés financiers, qui commence à se faire connaître sous son acronyme anglais Esma (European Securities and Markets Authority), prendra par exemple la main sur la surveillance des agences de notation. Le contrôle des méthodologies, leur publicité, dans le cas des produits structurés, les éventuelles inspections, la vérification de la séparation entre les équipes chargées de la notation et le reste des activités des agences : tout cela passera sous le contrôle d’un « staff » dédié de huit personnes dans la phase d’enregistrement, puis de six en régime de croisière.

Le cas des agences de notation est toutefois singulier. Pour la plupart des institutions financières : banques, assurances, fonds et même vraisemblablement infrastructures de marché, les autorités ne seront pas chargées de la supervision directe mais uniquement d’assurer une meilleure coordination entre superviseurs nationaux. Elles seront l’huile dans les rouages des « collèges » de superviseurs nationaux chargés du contrôle au long cours de quelques dizaines d’institutions transnationales. Elles seront surtout le moteur de l’harmonisation des règles techniques, le fameux common rule book - une idée lancée en 2007 déjà par Tommaso Padoa-Schioppa, alors ministre de l’Economie italien. Le but : éviter la course au moins-disant réglementaire et garantir les mêmes règles du jeu partout en Europe.

Des dirigeants indépendants

« Il faut distinguer entre les tâches réglementaires et les tâches de supervision », explique Arnoud Vossen, l’actuel secrétaire général du Comité européen des superviseurs bancaires, appelé à devenir l’Autorité bancaire européenne (EBA). « Pour les premières, le personnel de l’EBA et celui des autorités nationales développeront des standards techniques obligatoires (et non plus indicatifs, NDLR) de façon à atteindre une majorité qualifiée au sein de l’EBA. Pour ce travail, vous avez besoin de l’adhésion pleine et entière des autorités nationales car elles ont l’expertise nécessaire. Les tâches de supervision sont un peu différentes. Là vous pouvez avoir un différend entre deux superviseurs. C’est alors au président de l’EBA que revient la charge de résoudre le problème. »

Le choix des six dirigeants des trois autorités (un président et un directeur général pour chacune) sera la grande affaire des mois à venir (lire l’encadré page 14). Il devra être in fine validé par le Parlement européen lors d’une audition devant la commission des Affaires économiques et monétaires qui auditionnera les trois présidents. « L’audition est loin d’être un détail, avertit la députée Sylvie Goulard. Ce sera très important pour apprécier l’indépendance des candidats et surveiller les conflits d’intérêts. »

Indépendance. Le mot revient sur toutes les lèvres. « Les trois qualités principales » requises sont « l’indépendance, la compétence et le ‘leadership’ », estime Jacques de Larosière. Le député Pascal Canfin insiste pour sa part sur la nécessaire « autorité morale » des futurs dirigeants et « la faculté d’occuper tout l’espace qui leur est réservé ». « Tout en étant indépendant, le président de l’Esma devra également être capable de comprendre les contraintes qui peuvent peser sur les régulateurs nationaux », estime Xavier Tessier, directeur général pour les affaires internationales à l’Autorité des marchés financiers.

Pour l’instant, la plus grande discrétion règne. « Il y a un équilibre à trouver. Il est important que l’ensemble des sensibilités en termes de culture de la régulation et de protection des consommateurs soient représentées », ajoute-t-il. Londres réclame la présidence de l’Esma. Mais le Britannique soutenu par Paris, l’ancien directeur général adjoint à la Commission David Wright, se défend d’être candidat. Le Belge Eddy Wymeersch, ancien président du CESR (Comité européen des régulateurs de valeurs mobilières), a été mis hors jeu par la limite d’âge de 65 ans. L’Italien Giovanni Carosio et le Portugais Gabriel Bernardino, respectivement à la tête des comités de superviseurs bancaires et des assurances, pourraient chercher à être reconduits.

Quel pouvoir ?

En attendant le jour J, on étoffe les équipes. Le CESR, à l’étroit avenue de Friedland, se cherche un nouveau point de chute. Les autorités bancaires et des assurances, respectivement installées à Londres et à Francfort, devront probablement faire de même. L’équipe de l’EBA passera de 25 personnes à 30 avant la fin de l’année, puis à une cinquantaine fin 2011. Au total, les trois autorités devraient compter 150 collaborateurs l’an prochain pour un budget total de 40 millions d’euros, dont 17 pour l’Esma, puis à « environ 300 personnes » en 2014. Cette croissance est un défi en soi.

Les budgets annoncés restent modestes au regard des ambitions du nouveau système européen de supervision. « Vous ne pouvez répondre au défi de la fragmentation des marchés et de leur surveillance qu’en étant bien outillé, indique Xavier Tessier. Cela signifie pour l’Esma avoir les moyens de centraliser et de formater les données. » Les actuelles projections budgétaires n’autorisent pas d’investissements informatiques lourds.

A titre de comparaison, la Financial Services Authority britannique compte plus de 3.000 collaborateurs, et le budget de l’AMF dépasse 300 millions d’euros. « La grande différence est que les autorités européennes ne font pas de supervision directe », souligne un responsable national. S’agissant des agences de notation, seule exception à cette règle, l’Esma s’apprête à lever une taxe sur les intéressées. La Commission l’évalue à 1,5 million d’euros en 2011 et 2,5 millions, au total, pour les trois premières années.

« La mise en place de ces autorités est une avancée considérable, y compris dans le droit communautaire où l’on n’avait jusqu’à présent que des délégations de pouvoirs très limitées en matière normative ou de supervision », souligne Xavier Tessier. Ces délégations devront être précisées à la faveur de chaque nouveau chantier législatif. Par exemple, l’appréciation du « levier raisonnable » exigé des gestionnaires de fonds alternatifs par la directive AIFM échappera à l’Esma. Les Vingt-Sept ont préféré laisser toute latitude aux superviseurs nationaux simplement liés par la règle du « comply or explain » (se conformer ou expliquer). Sur les infrastructures de marché et les dérivés, les ventes à découvert ou encore la révision de la directive MIF, (Marchés d’instruments financiers) le travail législatif se poursuit et sera l’occasion d’une multitude d’arbitrages sur l’étendue pratique du pouvoir des agences. « On risque de perdre sur chaque dossier ce que l’on a obtenu dans le règlement » général créant chaque autorité, s’inquiète Pascal Canfin.

La Commission, de son côté, n’entend pas céder un pouce de son pouvoir normatif. C’est elle qui devra valider un grand nombre de décisions « techniques », comme les éventuelles sanctions à l’encontre des agences de notation. Elle ne cèdera pas non plus sa place dans les instances internationales, que cela soit au Comité de Bâle ou encore au Conseil de stabilité financière. « Ce sont des clubs fermés où les autorités devront se faire une place en apportant la démonstration de leur expertise et de leur poids », explique une source européenne.

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