REGLEMENTATION La rentrée sera chaude

le 08/09/2011 L'AGEFI Hebdo

Michel Barnier a fait le pari de transposer en droit européen l’ensemble des recommandations du G20 d’ici à 2012.

Michel Barnier, le commissaire européen au Marché intérieur et aux Services, peut résumer son programme en une phrase : faire passer l’ensemble de son tableau dans le mauve. Photo : ©Wiktor Dabkowski/ZUMA/REA

C’est un simple tableau à trois colonnes que le commissaire européen au Marché intérieur et aux Services ne manque jamais de brandir devant la presse (voir ci-dessus). Chaque colonne est dédiée respectivement aux « banques et assurances », aux « marchés financiers », aux « consommateurs », et est mouchetée de tâches de couleurs. Le violet symbolise ce qui est « fait » : les textes votés définitivement, en cours de mise en œuvre. Le jaune représente ce qui est « en cours », autrement dit en train d’être débattu entre ministres et députés européens. Le vert indique ce qui « reste à faire ». Au total, une trentaine de textes, représentant plusieurs milliers de pages de législation, sont ainsi répertoriés. En juillet, un gros morceau a basculé du vert au jaune : la nouvelle directive sur les exigences en capitaux des banques, dite CRD4. Elle devrait y rester au bas mot un an avant de passer au mauve. Fort de cette symbolique, Michel Barnier peut résumer son programme en une phrase : faire passer l’ensemble de son tableau dans le mauve.

« Depuis vingt ans que je suis à Bruxelles, je ne me souviens pas d’avoir vu un commissaire aussi occupé, note Jacques Lafitte, associé fondateur du cabinet Avisa. Non seulement, son portefeuille (le marché intérieur, NDLR) est le cœur du réacteur de l’activité législative en Europe, mais de surcroît son prédécesseur (l’Irlandais Charlie McCreevy) n’avait strictement rien fait et il doit gérer les conséquences de la plus grave crise financière depuis 1929. »

Quant il revient à Bruxelles fin 2009, le Français laisse de nombreux observateurs dubitatifs. On évoque son bilan un peu maigre de commissaire européen à la Politique régionale et son manque de culture financière. On lui prête un biais jacobin. A sa nomination, la City le désigne comme l’homme sinon à abattre, au moins à neutraliser. Deux ans après, le Savoyard a marqué des points parce qu’il a d’emblée su cadrer son objectif : mettre sur les rails d’ici à 2012 l’ensemble des nouvelles règles dont le principe a été arrêté dans les réunions successives du G20, à Londres et Pittsburgh. « Il arrive à rester très près de l’agenda du G20, reconnaît Karel Lannoo, directeur du Center for European Policy Studies (CEPS). Dans de nombreux domaines, comme les exigences en capitaux des banques ou les rémunérations, l’Europe est clairement en avance sur les Etats-Unis. Il n’y a que sur les dérivés de crédit que l’on est vraiment derrière. Mais une adoption du règlement EMIR (sur les dérivés négociés de gré à gré et les infrastructures de marché, NDLR) en première lecture reste possible. Si c’est le cas, la réglementation sera applicable immédiatement. »

L’automne s’annonce surchargé. Après CRD4 en juillet, Michel Barnier doit présenter en septembre au collège des commissaires une proposition majeure sur la prévention et la gestion des crises bancaires, puis, en octobre, une nouvelle version profondément révisée et augmentée de la directive Marchés d’instruments financiers (MIF), et enfin en novembre un texte totalement nouveau créant un régime européen pour les dépositaires centraux de titres. Dans l’intervalle, il espère aussi porter l’estocade aux agences de notation en revenant avec un nouveau texte, moins de deux ans après l’adoption de la première réglementation européenne sur le sujet. A côté de ces morceaux de choix, les réformes des sanctions, des abus de marché, et de l’intermédiation en assurance, également au programme, passeraient presque pour des broutilles.

Mais la réalisation de l’agenda du G20 ne dépend pas que de l’énergie déployée par les services de l’exécutif. Dans le ménage européen, la Commission propose et le législateur dispose. Jusqu’à présent, la première a été servie par les circonstances : le choc de la crise a permis l’adoption d’un premier texte sur les agences de notation très rapidement et a beaucoup aidé à boucler la directive sur la gestion alternative. Il n’aurait pas suffi à mettre sur pied les autorités européennes de supervision sans l’art de la négociation de Didier Reynders, le ministre belge des Finances qui présidait le Conseil Ecofin pendant la phase la plus délicate de la négociation.

Or le sentiment d’urgence faiblit avec le temps, permettant le retour en force des intérêts nationaux. En témoignent les laborieuses négociations sur les dérivés et les ventes à découvert. Sur ce dernier sujet, la Commission a tenté de sortir du face-à-face entre ministres et députés au sujet de l’interdiction des ventes/achats à nu de CDS (credit default swaps) souverains en proposant une limite de position. « On devrait conclure en septembre », estime une source proche des négociations.

Pour ce qui est des dérivés, le bout du tunnel est encore loin. Il s’en est fallu de peu pour que Werner Langen, le rapporteur du texte au Parlement, n’embarque tout le monde dans une deuxième lecture du texte, ce qui aurait rallongé la procédure de six à huit mois. Toujours est-il que les débats entre députés et ministres ont conduit à d’importantes exemptions. Celles-ci vont réduire considérablement le champ des contrats dérivés qui seront effectivement soumis à l’obligation de recourir à une chambre de compensation centralisée lorsqu’ils changent de main. Karel Lannoo observe : « En principe, aux Etats-Unis, tout sera inclus dans le ‘central clearing’, alors qu’en Europe, il faudra être éligible pour être dedans. En résumé, on peut dire que nous avons un ‘opt-in’ tandis qu’eux ont un ‘opt-out’. C’est la raison pour laquelle les Etats-Unis sont préoccupés par ce qui se passe ici. »

Brouillard politique

L’eurodéputé écologiste Pascal Canfin, rapporteur du règlement sur les ventes à découvert, estime pour sa part que l’Union européenne est passée en deçà des ambitions du G20 au sujet des dérivés. « Si nous étions restés fidèles à l’esprit du G20, nous aurions des réformes plus ambitieuses que celles proposées aujourd’hui, dit-il. L’agenda est plutôt en train de l’enliser. » Certains sujets, comme le shadow banking (finance de l’ombre) ou la séparation des activités de marché et de détail, ne sont pratiquement pas évoqués à Bruxelles.

Par ailleurs, dès lors que l’on s’éloigne de la trace du G20, la piste se perd dans un inquiétant brouillard politique. La révision de la directive MIF démarre sur des bases mouvantes. Au Parlement, le débat a commencé il y a plus d’un an et l’avantage est clairement aux défenseurs d’un réencadrement des flux de transactions, ce qui est loin d’être le cas dans les services du commissaire. Les députés attendent donc la Commission au tournant. « La MIF sera un test, annonce l’eurodéputé UMP Jean-Paul Gauzès. C’est là qu’on va voir si la proposition de Barnier est à la hauteur de ce que veut le Parlement, c’est-à-dire une réglementation efficace, pas un système à la Britannique. » « Dans les Etats membres, il n’y a pas vraiment de consensus sur les effets de la MIF, ajoute Karel Lannoo. A Londres, tout le monde les juge globalement positifs. Ce n’est pas du tout le cas à Paris. »

La discussion au Conseil des ministres sera laborieuse. La ligne de la Commission, qui a pris le chemin en 2011 d’une ouverture large à la concurrence des infrastructures de trading, est difficile à lire. Afin d’éviter qu’une part trop grande du marché échappe aux règles de transparence, elle a opté, dans sa proposition, pour la création d’une nouvelle catégorie de lieu de négociation, les OTF, à mi-chemin entre plate-forme électronique du type MTF et internalisateurs. Mais elle semble douter elle-même de l’efficacité de ce remède contre l’opacité et les risques de perte de liquidité. « Le régulateur ne fait que courir derrière les développements technologiques, comme la segmentation des ordres ou le ‘trading’ algorythmique qui ont eux-mêmes été encouragés par la directive MIF, juge Karel Lannoo. On peut se demander s’il ne ferait pas mieux de fixer des limites aux technologies autorisées plutôt que de se saisir du ‘trading’ lui-même. »

Manque de réactivité

Le projet de rouvrir un cycle législatif sur les agences de notation est également vivement critiqué, non seulement par les intéressées, mais aussi jusque dans ses propres services où l’on murmure qu’« il n’y aura bientôt [plus] d’entité financière aussi réglementée que les agences de notation ». L’application du texte de 2009 prend du retard. Sur les vingt-deux demandes reçues par l’Autorité européenne des marchés (Esma), seules quatre ont abouti. Les trois grandes agences opèrent toujours sans licence ! Par ailleurs, les inspections sur site, qui permettraient notamment de vérifier que les agences investissent une expertise suffisante dans l’élaboration des notations, commenceront au mieux dans les semaines à venir. « Il faudrait carrément que la Commission dépêche une équipe de vingt personnes à l’Esma (Autorité européenne des marchés et valeurs mobilières, NDLR) pour les aider à faire le travail au lieu de préparer de nouvelles règles », estime Karel Lannoo.

Le contrôle des rémunérations, encadrées par une précédente révision de la directive fonds propres, reste quant à lui balbutiant. « Certes, les banques étalent désormais les versements de bonus en cash, mais les recommandations du G20 sur l’équilibre entre part variable et part fixe ne sont pas appliquées », assure Pascal Canfin. Fin juillet, l’Autorité bancaire européenne (EBA) en était encore à consulter sur… la « collecte des données sur les rémunérations ».

Dans l’entourage du commissaire, on se défend de courir après l’actualité politique et on assure s’en tenir aux fondamentaux. Certes, mais cette méthode peut parfois donner l’impression d’un manque de réactivité. Certains reprochent au commissaire de ne pas proposer une vision précise et personnelle de l’organisation des marchés financiers et des relations entre la sphère financière et le reste de l’économie. Un autre problème se pose à lui. Au fur et à mesure que les législations sont adoptées, le défi devient moins purement réglementaire et plus politique et opérationnel. La réforme de la supervision, qui a été une des grandes avancées de ces deux dernières années, suppose, pour être pleinement efficace, d’établir un rapport de force entre autorités européennes et nationales. Ce n’est pas donné d’avance, comme le montrent par exemple les efforts de l’Autorité bancaire à imposer une approche plus européenne de l’assainissement du secteur bancaire. Autant dire que même si Michel Barnier parvient à remplir de mauve l’ensemble de son tableau, il n’aura pas trop du reste de son mandat, qui s’achève fin 2013, pour s’assurer que l’agenda du G20 devient bien réalité.

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