Réglementation - Attention au déluge !

le 01/03/2012 L'AGEFI Hebdo

Le renforcement sans précédent des règles financières devient difficile à gérer et se trompe parfois de cibles.

Réglementation - Attention au déluge !

Soixante messages quotidiens des régulateurs, plus de 14.000 changements réglementaires en 2011, 12.000 l’année précédente…, un véritable déluge réglementaire s’abat sur l’industrie financière, et les chiffres de Thomson Reuters, publiés en novembre dernier, confirment l’impression générale d’un déferlement sans fin.

Certes, après la crise des crédits subprime et des CDO (collareralized debt obligations), l’affaire Madoff ou l’intrication indémêlable des transactions de marché révélée par la chute de Lehman Brothers, difficile de dire qu’il n’y avait pas un besoin évident de réguler des zones non couvertes.

Mais la réaction paraît singulièrement lourde, sinon disproportionnée. « Dans le secteur bancaire, l’impact de cette explosion réglementaire est particulièrement élevé puisqu’il est aussi financier, avec le dispositif de Bâle III, qui s’ajoute à toutes les complications et coûts nés des nouvelles règles », explique Pierre de Lauzun, directeur général délégué de la Fédération bancaire française (FBF). De fait, pour l’essentiel, la multiplication des exigences ne relève pas du prudentiel mais concerne les opérations. Les contrôles prennent un tour extensif et multiforme, et les sujets de « conformité » se démultiplient. « A cet égard, le changement est complet, estime Patrick Suet, secrétaire général et responsable de la conformité du groupe chez Société Générale. Le sujet ‘déontologie’ occupait une colonne dans le rapport annuel de la banque en 2000, recouvrant essentiellement des sujets liés aux opérations de marché. Il occupe à présent trois pages du rapport annuel sous le titre ‘Conformité’, un vocable nouveau qui recouvre à la fois l’antiblanchiment, les opérations de marché, les relations avec les clients et la déontologie personnelle des responsables de la banque. » Dans chacun de ces domaines, les règles à suivre se sont étoffées depuis la crise, et la liste pourrait s’allonger aussi avec les contrôles liés aux embargos et sanctions internationales, les dispositifs de blocage de fonds s’étant considérablement renforcés, notamment depuis les printemps arabes.

Hypertrophie

Chez Société Générale, les troupes de la compliance s’élèvent à 1.200 personnes contre quelques dizaines en 2000, BNP Paribas dénombrant de son côté 2.000 personnes travaillant à la conformité et au contrôle permanent, contre moins de 400 lors de la fusion entre BNP et Paribas. Sachant que les principaux coûts sont liés aux systèmes d’informations et si l’on considère les implications au sens large de la régulation bancaire, l’hypertrophie menace. « Il faut ajouter aux départements des risques et de la conformité les responsables des risques opérationnels ou encore les financiers et comptables en charge des rapprochements, indique Marc Salvat, responsable de formation chez First Finance. Pour finir, l’ensemble du contrôle emploie sans doute au moins 15 % des effectifs d’une banque, ce qui est probablement excessif et montre bien que l’accumulation de la réglementation n’est pas une solution. »

De fait, après plusieurs années d’effervescence réglementaire, les défauts de la panoplie sécuritaire ressortent nettement. Principal chef de déception, la réforme des marchés n’est pas à la hauteur des attentes. La directive MIF (Marchés d’instruments financiers) de 2007 s’est révélée être un échec, manquant son objectif sur la baisse des coûts des transactions comme la transparence. Les pratiques de marché les plus critiquées n’ont fait l’objet d’aucun traitement énergique. « Le ‘trading’ à haute fréquence et les CDS (‘credit default swaps’, NDLR), qui sont contestés par une bonne partie des participants aux marchés, font l’objet de réflexions limitées au niveau national comme européen », regrette Pierre de Lauzun. Résultat, la réglementation mise au point sur ce type de questions semble souvent peu appropriée. « Le ‘trading’ à haute fréquence, qui n’apporte rien à la liquidité du marché, pourrait être interdit plutôt que soumis à des règles multiples, affirme Marc Salvat. Quant à la possibilité effective pour le régulateur de surveiller les ventes à découvert, elle me laisse perplexe compte tenu de la taille des bilans et du hors bilan des banques, de la multiplicité et de la complexité des opérations. »

Effets pervers possibles

Par comparaison, le foisonnement des règles défendant les intérêts des particuliers paraît surprenant compte tenu des enjeux. « Il n’y avait ainsi nul besoin ni urgence de réguler davantage les opérations de détail, où aucun problème majeur n’est survenu ces dernières années, assure Pierre de Lauzun. Les nouvelles exigences à l’égard des banques relèvent surtout d’un affichage politique facile. Chaque loi sur la banque et la finance comporte son volet de défense du consommateur, de façon plutôt démagogique. »

Le fait est que si la crise en Europe a concerné la banque de financement et d’investissement (BFI) et les marchés, l’évolution réglementaire récente la plus forte s’est fait jour dans la banque de détail. Au travail considérable résultant de la classification clients par types de profils imposée par la directive MIF s’ajoute désormais celui de la lutte antiblanchiment, renforcée depuis 2009. « La loi créant l’ACP (Autorité de contrôle prudentiel, NDLR) en mars 2010 lui a attribué, en plus des anciennes missions focalisées sur le prudentiel pur, un rôle de protection de la clientèle, ajoute Fabrice Pesin, secrétaire général adjoint en charge des pratiques commerciales. La direction du contrôle des pratiques commerciales mise en place à cet effet compte 80 personnes. » Elle coordonne son action avec celle de l’Autorité des marchés financiers (AMF). Des dispositifs enrichis qui ne vont pas sans poser des problèmes de mise en œuvre. « Nous sommes parfois confrontés à des excès de formalisme, regrette Jean Clamon, délégué général et responsable de la fonction conformité et de la coordination du contrôle interne chez BNP Paribas. Ainsi, les produits à capital garanti sont considérés comme des produits complexes par la réglementation, donc soumis à des contrôles sophistiqués, alors même que le risque pour l’investisseur est bien moindre que celui d’une action, considérée comme ‘simple’. »

Des arguments impropres à faire plier le régulateur. « L’encadrement plus strict des pratiques commerciales du secteur financier a commencé il y a dix ou quinze ans, lorsque des produits plus complexes que le Livret A, le plan épargne logement ou l’assurance-vie en euros ont commencé à être vendus à une clientèle plus large, explique Fabrice Pesin. Le sujet de la rémunération des distributeurs de produits financiers ou celui des conflits d’intérêts restent encore à traiter par Bruxelles. La multiplication des réglementations tient aussi de la nécessité de les adapter spécifiquement aux produits. »

Pourtant, les effets pervers possibles de l’hyper-régulation ne sont pas négligeables. « L’accumulation des règles pose des problèmes concrets d’accessibilité, relève Alain Pithon, délégué général adjoint de l’Association française de la gestion financière (AFG), responsable du pôle régulation (lire aussi l’entretien). Ainsi, les règles de la directive MIF sur la protection des investisseurs risquent de ne pas servir réellement les simples épargnants mais au contraire d’avantager ceux qui sont outillés juridiquement. » Les effets pervers les plus nombreux concernent toutefois les banques, d’abord parce que l’accumulation des contrôles aboutit à les placer abusivement en position de faute dans les cas de litiges. « Dans le cadre du surendettement, l’évolution conduit au risque de déresponsabilisation des clients, et les banques se retrouvent plus facilement en butte à des comportements de mauvaise foi », estime Jean Clamon.

Mais surtout, l’hyper-régulation semble atteindre ses limites ultimes vis-à-vis d’elle-même, favorisant toujours plus le contournement réglementaire ou la concentration des établissements - du fait des coûts des contrôles - qu’elle cherche par ailleurs à atténuer. En outre, il n’est plus sûr que les régulateurs maîtrisent eux-mêmes le flot des mesures édictées. La qualité de la régulation bruxelloise semble baisser (lire l’entretien), peut-être parce que la succession des textes laisse trop peu de temps à la réflexion. Ainsi, alors que la directive MIF a été mise en application à partir de novembre 2007, la consultation européenne sur les grands principes de sa révision était lancée dès janvier 2010, donc après à peine deux ans de mise en œuvre. « Or si les questions de concurrence entre plates-formes de négociation présentaient une urgence, celles sur la protection des investisseurs réclamaient au contraire une période d’acclimatation par les distributeurs et un vrai travail d’évaluation », note Alain Pithon. Les révisions Ucits se succèdent à un pas cadencé, la quatrième mouture étant en cours de mise en œuvre tandis que la Commission réfléchit déjà à Ucits V et VI ! Au bout du compte, « les superviseurs sont aux prises avec des règles peu précises, fruits de compromis entre 27 pays, de pressions de multiples lobbies et de traductions approximatives, si bien que notre système collectif de production de normes est mauvais », déplore Pierre de Lauzun.

Bruxelles à part

Le rôle de la Commission européenne est surtout apparu décalé ces derniers mois, face au grand tournant que représentent certaines réglementations anglo-saxonnes extraterritoriales, quand un Etat entend imposer des textes à toute la planète. En plus d’appliquer les règles de leur pays d’origine, celles des pays d’implantation, les banques doivent donc se plier aux exigences de loi extra-territoriales, par exemple la loi anticorruption britannique. « Nos textes internes sur la corruption ont été réécrits récemment et ils intègrent les exigences britanniques, indique Patrick Suet. Celles-ci créent des obligations de ‘reporting’ dès qu’un acteur est lié avec le Royaume-Uni, selon une vision extraterritoriale du champ d’application des règles. »

Mais c’est bien sûr la loi Fatca (Foreign Account Tax Compliant Act) accentuant la lutte contre l’évasion fiscale aux Etats-Unis qui crée le plus de problèmes, prévoyant d’imposer aux banques étrangères des obligations d’information sur leurs clients américains sous réserve d’un prélèvement obligatoire de 30 % à la source sur leurs revenus américains. Or l’assouplissement récent des exigences américaines a été négocié par les Etats et non par la Commission.

Alors que sévit le danger de réglementations plus nationales et contradictoires favorisant l’arbitrage réglementaire, sortir de cette impasse se mue en impératif. « L’idéal serait de trouver un bon équilibre entre les règles professionnelles et la réglementation », avance Jean Clamon. Après les excès récents de la finance, la voie de l’autorégulation mérite certes quelques précautions.

« Il faut explorer davantage la voie de la régulation par les professionnels, non pas dans l’idée que les marchés trouvent naturellement eux-mêmes leur équilibre - l’histoire montre qu’il n’en est rien -, mais en plaçant l’autorégulation par les professionnels - c’est-à-dire les acteurs qualifiés - sous le contrôle des autorités, préconise Pierre de Lauzun. Un engagement réellement contraignant, avec des sanctions juridiques in fine, serait le corollaire de ce système. » De même qu’une volonté claire de coopération des Etats…

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