Ce qui ne convainc pas dans la régulation bancaire

le 12/12/2013 L'AGEFI Hebdo

L’Etat devrait faire payer sa garantie implicite au tarif normal d’une assurance afin de protéger les banques sans faire payer le contribuable.

Par Sofiane Aboura (DRM- FINANCE) et Emmanuel Lépinette (CEREMADE), maîtres de conférences, Université Paris-Dauphine

Après la crise financière de 2008, la régulation bancaire est devenue un enjeu international en raison des effets négatifs engendrés sur l’économie. Elle revêt deux dimensions. D’abord, la régulation étatique qui a produit la récente loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Parmi les trois manières d’appréhender le risque systémique bancaire, rappelons la « séparation juridique » en deux entités, le « cantonnement » de certaines activités risquées des banques ou la « filialisation ». L’Etat français s’oriente vers la filialisation qui place les activités sensibles dans une entité autonome. Enfin, l’approche du comité de Bâle qui impose un ratio minimal de fonds propres pondéré par le risque des activités de la banque. Ainsi la banque se finance plus par les fonds propres que par la dette. De nombreux Etats et organismes internationaux jugent les banques trop fragiles. Elles doivent être plus capitalisées pour absorber un risque systémique sans faire appel aux Trésors publics. Cette mesure empêcherait de transformer un coût privé en un coût social comme observé pendant les crises bancaires où le gain est capté par l’actionnaire et la perte est assumée par le contribuable.

Ces deux aspects de la régulation reposent sur un argument théorique majeur. En effet, le Comité de Bâle ainsi que l’ensemble de ses soutiens se justifient en partie par le théorème de Modigliani et Miller (1958) stipulant que la valeur d’une firme est indépendante de sa structure de capital. Autrement dit, le coût de financement de la firme ne dépendrait pas des proportions de capitaux propres et de dettes. Ainsi, le régulateur exige une augmentation des capitaux propres des banques jusqu’au seuil de 10,5 % en 2019. Le secteur bancaire oppose que cela va alourdir les coûts de financement et souligne des répercutions négatives sur l’économie. Qui croire ? Le régulateur peut-il appliquer le théorème de Modigliani-Miller aux banques ?

Il n’est pas clair qu’une banque soit une firme classique, notamment à cause de la garantie implicitement offerte par l’Etat aux banques. On rappelle que l’Etat a sauvé de la faillite Dexia pour un coût de 6,6 milliards d’euros et que le sauvetage du Crédit Lyonnais aurait coûté 14,7 milliards d’euros, sans compter les dispositifs ad hoc de garanties mis en place durant la crise de 2008 comme la Société de financement de l’économie française ou la Société de prise de participation de l’Etat. Certes, la nouvelle loi de séparation et de régulation des activités bancaires promet de ne plus octroyer cette garantie implicite. Mais n’est-ce pas là un vœu pieux quand on connaît le poids et le rôle des banques dans l’économie française ? Quel gouvernement se risquerait à ne plus aider une banque en détresse alors qu’il le fait pour des PME ?

En fait, cette garantie implicite ne procède pas d’une décision politique discrétionnaire mais d’un accord tacite entre les Etats qui l’offrent en guise de protection aux banques, en contrepartie de la régulation qu’elles subissent. Elle est donc consubstantielle à la régulation bancaire car, en absence de protection, pourquoi une banque accepterait-elle de la subir alors qu’elle pourrait délocaliser son siège dans un pays au cadre juridique plus conciliant ? C’est qu’elle y trouve son compte ! Le fait que cette garantie s’applique aux dettes explique la préférence des banques pour les dettes, et contredit Modigliani-Miller. On peut ajouter l’effet pervers de la déduction des intérêts d’emprunt offerts par l’Etat qui permet de réduire l’impôt sur les sociétés, et donc le revenu fiscal de l’Etat. Il est donc rationnel pour les banques de s’endetter plus, afin d’augmenter leur valeur. En outre, ce mode de financement coûte peu grâce à la garantie implicite tandis que le risque de la dette est transféré aux contribuables. Ainsi, l’Etat incite indirectement les banques à se financer plus par la dette tandis que le régulateur de Bâle exige le contraire.

Plutôt que de prétendre que la garantie implicite ne sera plus accordée, alors qu’elle est inhérente à la régulation bancaire, l’Etat devrait faire payer cette garantie au tarif normal d’une assurance afin de protéger les banques sans faire payer le contribuable. Le fameux théorème pourra alors s’appliquer aux banques comme aux firmes classiques.

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