FINANCES LOCALES Refonte douloureuse

le 15/12/2011 L'AGEFI Hebdo

Face au retrait des banques et à l’incertitude sur les possibles relais, les collectivités peinent à emprunter.

Vue aérienne d’une localité de la Seine-Saint-Denis. La dette du département en produits structurés a été ramenée à près de 70 % contre 92 % en 2008. photo : Grandguillot/REA

Les collectivités locales sont sous pression. Le rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les emprunts toxiques, attendu ce 15 décembre, dresse un bilan accablant de la dette des communes, départements et régions. Sur un total d’environ 160 milliards d’euros, 23,3 milliards sont des prêts structurés, indexés par exemple sur le franc suisse, dévoile Claude Bartolone, président du Conseil général de Seine Saint-Denis et de la commission d’enquête (lire l’entretien page 13). S’ils sont parvenus à dresser un état des lieux précis, les élus ont écarté l’idée d’une structure de défaisance - difficile à obtenir de l’Etat - mais appellent de leurs vœux une négociation centralisée avec les banques. Selon la Caisse des dépôts (CDC), le réaménagement des prêts les plus dangereux coûterait un milliard d’euros, et celui de l’ensemble des encours structurés entre 4 et 10 milliards.

Quelques collectivités ont rendue publique leur situation critique, tels la Seine-Saint-Denis, Saint-Etienne ou même Trégastel, village breton de 2.500 habitants dont la dette est constituée à 80 % de produits structurés. « Peu sont en contentieux, il faut un enjeu budgétaire important pour qu’elles franchissent le pas », explique Anne-Gaël Moulin, chef de mission au cabinet de conseil FCL. La plupart tentent de régler leur différend à l’amiable en raison du coût et de la durée d’une procédure ou parce qu’elles auraient du mal à prouver un défaut de conseil lorsqu’elles ont choisi sciemment des taux bas en fermant les yeux sur les risques de hausse future. Dexia est la première banque concernée avec 22,5 milliards d’euros d’encours structurés au secteur public local (y compris les HLM, hôpitaux, etc.), dont 6 milliards en dehors de la charte Gissler (le code de bonne conduite mis en place fin 2009). « Dans le cadre de réaménagements, la banque cherche à gagner du temps, estime Jean-Ivan Schwartz, consultant manager pour les collectivités locales chez Finance Active. Pour rappel, dans une optique de contentieux, le délai de prescription est de cinq ans. On y arrive pour les contrats approximatifs commercialisés entre 2005 et 2008. »

Si certaines collectivités luttent contre une dette volatile, voire incontrôlable, toutes font face à la même incertitude pour leurs investissements futurs. La crise souveraine a provoqué le démantèlement de Dexia, acté cet automne après la deuxième crise de liquidités de la banque franco-belge, ancien leader des prêts au secteur public. Elle pèse aussi sur le refinancement des autres établissements et les contraint à anticiper les normes de Bâle III qui exigent davantage de liquidités pour les financements de long terme. Les crédits aux collectivités sont aussi pénalisés par la centralisation de leurs dépôts au Trésor, et non dans les banques. Enfin, « la BCE (Banque centrale européenne, NDLR) n’acceptera plus pour ses opérations de refinancement les prêts inférieurs à 500.000 euros à partir de 2013 », indique Bertrand Corbeau, directeur général de la Fédération nationale du Crédit Agricole. Les prêteurs avaient tiré la sonnette d’alarme en début d’année, annonçant un durcissement du crédit (L’Agefi Hebdo du 3 mars).

Prêts bancaires en recul de 33 %

La menace a été mise à exécution. Pour répondre à un besoin de l’ordre de 17 milliards d’euros cette année (voir le tableau), les banques n’ont octroyé que « 12 milliards » d’euros de prêts aux collectivités, « contre 18 milliards l’an dernier », assure Jean-Luc Guitard, directeur France de Dexia Crédit Local (DCL). Soit un tiers de moins. Rares sont les banques à admettre leur repli, à l’instar du Crédit Mutuel Arkéa (Bretagne, Massif Central et Sud-Ouest). « Après avoir prêté 1,4 milliard à moyen terme au secteur public en 2010, une année de conquête pour nous, notre production atteindra environ 1 milliard d’euros en 2011, soit l’étiage prévu dans notre ‘business plan’ », affirme Gérard Bayol, ancien directeur général de DCL devenu président du directoire d’Arkéa Banque Entreprises et Institutionnels. « Depuis quelques semaines, les collectivités obtiennent en moyenne une réponse d’une seule banque et seulement à hauteur de 30 % de leur demande, contre plusieurs propositions couvrant chacune 75 % des besoins en début d’année, observe Anne-Gaël Moulin. Tous les établissements se sont mis en retrait au second semestre. Les Caisses d’Epargne, qui ont soutenu le marché en 2010, se sont alignées sur la concurrence. » Les banques ont aussi répercuté la hausse des coûts de refinancement. « Les marges ont explosé depuis l’été et sont comprises entre 100 et 300 points de base (pb) sur Euribor », poursuit la consultante. Les budgets des collectivités devraient malgré tout être bouclés, grâce à l’enveloppe de 3 milliards d’euros débloquée en novembre par la CDC et à la rallonge de 2 milliards d’ores et déjà annoncée. La première tranche a été distribuée par la CDC et les banques du secteur, à l’exception du Crédit Agricole et de Société Générale. Ce mécanisme d’urgence déjà mis en place fin 2008, après le premier sauvetage de Dexia, a été ouvert aux hôpitaux (lire l’encadré). Mais il n’est pas pérenne.

Du coup, « en 2012, entre 8 et 12 milliards d’euros de besoins des collectivités et des hôpitaux risquent de ne pas être couverts, prévient Jean-Luc Guitard. Les budgets locaux seront votés en mars. On verra alors quelle sera l’ampleur réelle des besoins et à quel niveau les banques pourront satisfaire les demandes ». Un constat partagé par Philippe Laurent, maire divers droite de Sceaux et président de la commission des Finances de l’Association des maires de France : « Il va falloir 15 milliards d’emprunts nouveaux l’an prochain. L’autofinancement sera consommé d’abord et il n’y aura pas de soucis avant mars-avril. On peut être assuré de 5 à 7 milliards avec le Crédit Agricole et les Caisses d’Epargne, et de moins d’un milliard de la part du Crédit Mutuel. Soit la moitié des besoins. » Reste à savoir si ces banques disposeront des ressources suffisantes. « Il est difficile de se refinancer sur les marchés pour prêter au secteur public français dans un contexte d’interrogations sur l’économie et l’Etat français, même si les collectivités appliquent la règle d’or (d’équilibre de leur budget, NDLR) », pointe Jean-Sylvain Ruggiu, directeur du secteur public aux Caisses d’Epargne. Sans s’avancer sur 2012, il concède : « Nous avons stabilisé nos encours en 2011 et devrions continuer à le faire. » A fin septembre, ceux du Crédit Agricole, pour l’ensemble du secteur local, avaient augmenté de 7,5 % sur un an. « Nous allons au mieux maintenir nos positions et nous occuper en priorité de nos partenaires de long terme, sans nous substituer aux autres acteurs, confie Bertrand Corbeau. Nous réfléchissons à des outils pour donner aux collectivités un accès au marché en les conseillant grâce à notre ingénierie financière ou en activant des véhicules d’émissions obligataires comme dans les années 80. »

Pas d’alternative avant juin prochain

Ce système est tributaire du marché, actuellement fermé, des covered bonds (obligations sécurisées adossées à des prêts au secteur public). Le Crédit Foncier (lié aux Caisses d’Epargne) et la société analogue créée cette année par le Crédit Mutuel Arkéa en dépendent aussi. De source interne, le Crédit Agricole prévoirait pour 2012 de diviser par deux sa production (4 milliards d’euros en 2011), alors qu’il fusionne ses équipes de structureurs de prêts aux collectivités de Crédit Agricole CIB et de la Banque de Financement et de Trésorerie, en cours de dissolution. Chez Société Générale, « les encours continuent à baisser légèrement car notre production est inférieure à notre amortissement annuel de 1,2 milliard d’euros, explique Jean-Pierre Rosello, directeur du marché des collectivités territoriales et du logement social. Pour 2012, nous avons le souci de préserver nos ratios ». DCL est plus radical : « Nous n’avons pas de visibilité pour début 2012, déclare Jean-Luc Guitard. Nous prévoyons une production de prêts nulle. »

DCL devra en effet passer la main à la future entité de crédits aux collectivités codétenue par la CDC (à 35 %) et La Banque Postale (LBP, à 65 %). Sa création a été actée dans le plan de démantèlement de Dexia qui restera actionnaire à 30 % de DexMa, société de refinancement porteuse de ses encours de prêts dont la CDC prendra 60 % et LBP 5 %. Les négociations, notamment sur le transfert des compétences de DCL, pourraient durer jusqu’à fin mars. La CDC table du coup sur un lancement en juin seulement, a annoncé son directeur général Augustin de Romanet lors de son audition à la commission d’enquête sur les emprunts toxiques le 29 novembre. Le lendemain, devant une autre commission parlementaire, le président du directoire de LBP tablait encore sur fin mars. Alors que l’accord initial prévoit une offre de crédits simples réservés aux seules collectivités et refinancés via des covered bonds, « nous espérons proposer des financements [...] à tout le secteur public local : sociétés d’économie mixte, hôpitaux publics, […]HLM », a ajouté Philippe Wahl. Il rejoint toutefois la CDC en voulant imposer une clause de non-concurrence à DCL et prendre 25 % à 30 % du marché, contre 40 % pour l’ancien leader jusqu’en 2008.

Freins politiques

Pour pallier totalement le retrait des banques, les élus comptent sur leur projet d’agence de financement des collectivités locales qui vise aussi, à terme, un quart du marché. Ce serpent de mer a fait l’objet d’une étude de faisabilité saluée cet été par la Cour des comptes, mais son mode de fonctionnement (gouvernance, absence de garantie d’Etat) suscite encore des doutes. Son schéma comprend une société financière chapeautée par un établissement public industriel et commercial (Epic), dont le lancement a été stoppé mi-novembre par le rejet d’un amendement au projet de loi de Finances. Or « la création d’un tel Epic doit passer devant le Parlement car il a vocation à couvrir tout le territoire, indique Philippe Laurent. S’il y avait eu une volonté politique suffisante, l’amendement serait passé et personne n’aurait saisi le Conseil constitutionnel. La seule visibilité que l’on ait est liée à ce qu’a dit François Baroin (le ministre de l’Economie, NDLR) au congrès des maires fin novembre. Il a reconnu l’idée intéressante, alors que son cabinet bloquait jusqu’alors le projet pour des raisons culturelles ». Un nouveau rapport doit être remis mi-février au Premier ministre, mais si aucun texte n’est voté dans la foulée, Philippe Laurent pense que le projet sera remis à l’après-présidentielle. Donc à 2013, car « après le vote du Parlement, il faut compter dix à douze mois avant l’agrément de la société financière », précise Yves Millardet, banquier conseil secteur public chez Natixis. Destinée à octroyer des prêts aux collectivités adhérentes, quelle que soit leur taille, elle est aussi tributaire du marché obligataire pour son refinancement.

Reste la voie individuelle. Une petite trentaine de collectivités sont suivies par les agences de notation mais cette solution réservée aux grandes collectivités n’est pas la panacée. Dans le sillage de la mise sous revue du triple A de l’Etat français, Paris et l’Ile-de-France viennent d’être placés sous surveillance négative par Standard & Poor’s. En outre, « les émissions obligataires n’ont jamais représenté plus de 5 % du marché annuel, rappelle Matthieu Collette, responsable des études chez Finance Active. Il faudra aller chercher des financements à la Banque européenne d’investissement, à la CDC (pour des projets d’infrastructures, NDLR), à la Banque de développement du Conseil de l’Europe ou via des placements privés, avec des fonds souverains par exemple ». Des solutions qui ne sont pas à la portée de la majorité des 36.000 communes de France.

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