Etat actionnaire - Affiner la politique

le 13/06/2013 L'AGEFI Hebdo

L’affaire Dailymotion a marqué les esprits, et repose indirectement les questions autour de la gestion des participations de l'Etat.

Pierre Moscovici s’est engagé à présenter pour l’automne une doctrine d’utilisation des cessions d’actifs. Crédit : Hamilton/REA

Avec la vente de 3,12 % de Safran pour 448 millions d'euros fin mars, la mise en vente de 10 % d’ADP fin mai, en plus des 4 % cédés dans EADS ces derniers mois, l'Etat réveille sa gestion des participations cotées après cinq ans de sommeil. Pour autant, « la cession de participations de l’Etat doit-elle contribuer à son désendettement ? », questionne le député Hervé Mariton (UMP). Le parlementaire, qui souhaiterait que des cessions concrètes soient davantage planifiées, vient de déposer une proposition de loi qui vise à fusionner l’Agence des participations de l’Etat (APE) avec la branche Investissement de bpifrance, la Banque publique d’investissement nouvellement créée (lire l’encadré) !

Plusieurs autres députés ont, depuis un moment, réclamé plus de « dynamisme » dans la gestion de l'APE. La création en janvier 2011 de la fonction de commissaire aux participations de l'Etat avait aussi cet objectif d'une gestion plus active. Mais faute de moyens pour investir, la dynamique ne peut aller que dans un sens.

« Ce gouvernement a l’air plus ouvert sur le sujet, estime un banquier d’affaires. La question est de savoir si cela peut conduire l’APE à sortir de certaines entreprises où elle n’a plus rien à faire (Renault, Air France...), voire à aller devant le Parlement pour demander l’abaissement des seuils légaux de détention de l’Etat : 51 % pour ADP, 35 % pour GDF Suez, 70 % pour EDF… »

Marges de manœuvre limitées

« Mis à part EDF, tout peut être mis en vente rapidement, considère un autre banquier, qui travaille également avec l’Etat. Mais les industries de réseau ont souffert (GDF Suez, France Telecom, Air France, La Poste…). Seuls les titres dans l’aéronautique ou la Défense ont résisté, plus Renault dont le cours est remonté depuis quatre ans. »

A moins d'un changement profond de stratégie, les marges de manœuvre de l’Etat actionnaire restent limitées. L’opération sur Safran répondait à une situation spéciale liée à une option sur les droits de vote. Elle servira à financer de « nouveaux investissements productifs » via la dotation en fonds propres due à bpifrance Investissement. Depuis la création d’un compte d'affectation spéciale des participations financières de l’Etat, le produit des cessions ne peut en effet servir à réduire le déficit de l'Etat, mais seulement à des opérations de recapitalisation (Giat Industries, Bull, La Poste…), ou de désendettement de l'Etat, ce qui n'a plus été fait depuis la privatisation des autoroutes en 2006, année record en produits de cessions.

Mi-avril, le ministre de l'Economie, Pierre Moscovici, s'est engagé à présenter pour l’automne « une doctrine globale d'utilisation de ces cessions d'actifs, préférable à des débats au coup par coup ». Même si toute la valeur du portefeuille coté de l’APE (moins de 60 milliards d’euros) ne couvrirait qu’une infime partie de la dette publique. Le nouveau commissaire aux participations, David Azéma, travaille actuellement à l'élaboration de ce projet de doctrine. « Avec une approche pragmatique, expliquent plusieurs proches : il considère que l’Etat n’est pas forcé d’avoir une très grosse participation pour avoir des droits et de l’influence dans les entreprises, et étudie une rationalisation de chaque participation une par une, ce qu'il est essentiel de conserver et ce qui l’est moins, avec quelques milliards possibles à la clé. » Pierre Moscovici avait aussi parlé d’une « gestion fine du capital de l'Etat », en gardant son rôle de stratège, pour mieux investir dans l'avenir du pays. « Mais cela n’est pas évident avec une équipe aussi réduite (une quarantaine de professionnels pour gérer 100 milliards d'euros avec les actifs non cotés, NDLR), qui doit tenir compte de tous les impératifs politiques inhérents à ses positions », note un banquier d’affaires en citant l’affaire Dailymotion.

Politique industrielle

Pour nombre d’observateurs, cette affaire a mis en lumière le manque de vision de l’Etat sur sa politique industrielle et financière. Le refus d'Arnaud Montebourg de laisser Yahoo! prendre la majorité dans la filiale d'Orange spécialisée dans les vidéos en ligne aurait mis fin aux négociations... « Le ministre du Redressement productif ne semblait pourtant pas pouvoir s’appuyer juridiquement sur les onze secteurs ‘sensibles’ protégés des investissements étrangers non contrôlés depuis 2005, explique Frédéric Moreau, associé du cabinet Allen & Overy. Même si ce dispositif, déjà utilisé à plusieurs reprises, permet aussi de négocier des accords préalables afin de maintenir en France les technologies, la R&D (recherche et développement) ou une partie de l’appareil productif. »

Ce regrettable « coup de bluff », dont le PDG d’Orange lui-même a fini par reconnaître qu'il n'était pas la cause de l'échec avec Yahoo!, témoigne surtout de la difficulté à tenir une ligne politique cohérente. Arnaud Montebourg veut un Etat actif. « Mais une politique industrielle ne peut être coordonnée que depuis Bruxelles, juge un patron de fonds d’investissement. Or les directives et la régulation européennes anéantissent des pans entiers de création de valeur dans nos industries (télécoms, 'utilities', finance, etc.), sans mettre à mal un protectionnisme économique qui freine l’essor de champions européens. »

Le levier actionnarial n’est effectivement pas unique pour intervenir dans l’économie. « Etat régulateur et Etat actionnaire poursuivent des buts très différents, les objectifs du premier n’étant pas forcément compatibles avec les intérêts sociaux défendus par le second », précise Hervé Mariton. L’un des enjeux est cette complémentarité avec d'autres types d'interventions publiques : régulations, aides à l’export, commande publique, fiscalité, emploi, soutien de l’offre, effort de recherche et développement, etc. « Mais a-t-on besoin d’être actionnaire pour cela ? », lancent les financiers.

Cet automne, le député Guillaume Bachelay (PS) avait, en préparation de la loi de Finances 2013, soutenu l’idée d’une APE davantage tournée vers la compétitivité, par exemple dans une logique interministérielle en coordination avec bpifrance, alors en cours de création. Le ministre de l’Economie répond que la mission de l’APE est depuis son origine (en 2004) plus large qu’une simple gestion des participations : « L’Etat a toujours agi avec le souci de l’intérêt social de ses entreprises ainsi que de son intérêt patrimonial », deux intérêts qui se rejoignent théoriquement sur le long terme, rappelle son cabinet. Il ajoute, citant en exemple différents secteurs comme la défense ou l’énergie, que cette implication dans la stratégie de développement industriel et économique a été renforcée, notamment via une revue annuelle, après les états généraux de l’industrie du printemps 2010. Pour Pierre Moscovici, c’est aussi l’idée du passage de l’APE, en juin 2012, sous tutelle conjointe avec le ministre du Redressement productif. Et de son travail coordonné avec le Fonds stratégique d’investissement (FSI).

Le gouvernement a depuis créé bpifrance, compagnie financière dont la société d’investissement prendra mi-juillet le relais du FSI pour l’investissement long terme dans les PME et les ETI, dans une logique de baisse du coût du capital et de rentabilité modérée. Le 15 mai, le directeur général du nouvel établissement, Nicolas Dufourcq, en a précisé la doctrine devant le Parlement. bpifrance Investissement aura un budget équivalent* et un champ d'intervention similaires au FSI et à CDC Entreprises auparavant : investisseur en fonds propres minoritaire actif, sans limite de taille ni de stade d'investissement (des TPE aux ETI, plus rarement les grandes entreprises), dans tous les secteurs hors immobilier, infrastructures, banque et presse. Les seuls changements consistent à pouvoir investir dans l'hôtellerie, et à participer à des opérations de « cash-out » si besoin, afin de conserver en France le capital de certaines participations prometteuses de fonds de LBO (leveraged buy-out).

Investissement pour la croissance

« Il est normal que la doctrine d’investissement change peu, expose Antoine Boulay, responsable des relations institutionnelles de bpifrance. L’objectif de cette réforme est d’améliorer la clarté et l’efficacité du dispositif à travers une structure simplifiée, sur le terrain également. Désormais, dans chaque direction régionale de bpifrance, les 70 ‘délégués fonds propres’ constitueront un point d'entrée unique vers tous les fonds : régionaux, sectoriels ou généralistes. Ils sont ainsi en train d'identifier des dizaines d'ETI que leurs directeurs régionaux connaissaient déjà en tant que clientes d’Oséo afin de leur proposer une démarche de croissance (modernisation, capacité, acquisition) par augmentation de capital. » Dans le même ordre d'idées, les décisions d'investissement seront dorénavant prises au niveau régional (via six inter-régions) jusqu'à un montant de 4 millions d'euros, sachant que l’intérêt du nouveau dispositif pourrait être une meilleure analyse des besoins entre dette et fonds propres.

L’argumentaire ne convainc cependant pas tout le monde, même en interne : « Une PME qui cherchait des fonds propres ‘publics’ savait depuis longtemps où s’adresser. Le guichet unique fonctionnait déjà bien avec Oséo. Le défi est plutôt celui de la pédagogie sur l’intérêt d’ouvrir son capital à certains moments du développement de l’entreprise », juge un fonctionnaire. Le vrai changement date finalement de la création du FSI, « même si, à part pour servir les intérêts purement politiciens du président de la République, je n’ai jamais compris sa doctrine d’investissement », note un conseil spécialisé, en évoquant le rejet de certains investissements « vraiment stratégiques » au profit d’investissements « plus symboliques ».

Le fonds avait à la fois reçu un peu de financements nouveaux (via les 3 milliards de cash engagés par l’Etat) pour les ETI et les PME, déjà accompagnées historiquement par la Caisse des dépôts, et modifié les règles du jeu : là où les investissements de la Caisse étaient jusqu’en 2009 d’intérêt général, ceux du FSI étaient censés par la suite générer son autofinancement via des dividendes et un turnover des participations… Mais avec une voix prépondérante que la Caisse (actionnaire à 50 % de bpifrance contre 51 % dans le FSI) n’aura plus désormais. Et avec des moyens dont le renouvellement dépendra tôt ou tard de la cession des participations cotées transférées en 2009 par l’APE, notamment des 13,7 % dans France Telecom, qui constituaient l’essentiel du dividende du FSI pour lesquels ce dernier a subi une dépréciation de 2,4 milliards d'euros à l’occasion de la fusion dans bpifrance…

*22 milliards d’euros de fonds propres, dont 18 de portefeuille de titres et 4 de capital non libéré par les actionnaires (la CDC pour 51 %, l’APE pour 49 %), pour un objectif d’investissement direct entre 1,5 et 2 milliards par an sur 2013-2017 (plus 0,5 en fonds de fonds).

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