Écotaxe

Les PPP en péril

le 08/01/2015 L'AGEFI Hebdo

Ecomouv’, autoroutes, aéroports..., la politique du gouvernement reste difficile à suivre.

Les PPP en péril
Les portiques montés au printemps 2014 devaient permettre de prélever l’écotaxe sur les poids lourds.
(rea)

Sur les partenariats public-privé (PPP), le gouvernement est tout simplement schizophrène, lançait un intervenant à la Conférence Agefi du 20 novembre sur les financements d’infrastructures. Il annonce partout une relance économique par des grands travaux. En même temps, il freine tous les projets à cause des finances publiques. » On serait tenté d’ajouter : « Quand il ne revient pas en arrière, au détriment des finances publiques. » Le 30 octobre, la ministre de l’Ecologie Ségolène Royal résiliait le contrat de partenariat avec le consortium Ecomouv’, qui a construit l’infrastructure de prélèvement de l’Ecotaxe.

En juin, l’Etat français avait à la fois validé le contrat et le système livré par Ecomouv’, et signé un protocole pour prendre une décision sur l’issue du dossier avant le 31 octobre. Le dispositif prévoyait une « porte de sortie » contre une indemnité de 840 millions d’euros correspondant aux investissements déjà réalisés (hors les 200 millions par ailleurs investis par les opérateurs de télépéage chargés de distribuer le

boîtier aux poids lourds). Certains spécialistes parlent aujourd’hui de plus de 1,5 milliard si le consortium mené par l’italien Atlantia (ex-Autostrade) pour 70 % demande un dédommagement lié au manque à gagner de 210 millions par an. « Ce genre de dédommagements est en général limité à cinq années de revenus dans ce type de contrats », rappelle Jérôme Grand d’Esnon, associé du cabinet Carbonnier Lamaze Rasle.

Après avoir menacé d’attaquer le contrat en justice pour inconstitutionnalité (sur le prélèvement de l’impôt par un tiers), Ségolène Royal serait revenue sur cette idée face à la solidité du contrat, et a convenu avec Atlantia de lui verser une indemnité de 403 millions d’euros, à laquelle s’ajouteront les remboursements sur dix ans des créances bancaires pour près de 400 millions d’euros.

Situations inédites

Pour autant, la résiliation devrait coûter cher au contribuable, « puisqu’elle revient à rembourser des emprunts à 3 % ou 4 % d’intérêts contractés par l’opérateur privé sans que l’Etat puisse tirer bénéfice de sa capacité à emprunter aujourd’hui à 1 % », résume un banquier. Pour compenser la perte de la taxe qui devait financer l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), la loi de Finances a augmenté la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) pour le gazole.

La ministre de l’Ecologie a aussi relancé le débat sur les tarifs des sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA), pourtant fixés par les différents contrats de concessions signés (pour 25 à 30 ans) avec Vinci (ASF), Abertis (Sanef) ou le duo Eiffage-Macquarie (APRR). « L’application stricte des contrats de concession n’a jamais subi aucune entorse depuis l’origine des concessions autoroutières dans les années 60 », a protesté l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (Asfa). Plusieurs dirigeants politiques ont même jugé possible une reprise de certaines concessions. « Dans une logique de ‘hedge funds’, l’Etat pourrait emprunter à 1 % pour renationaliser les autoroutes qui rapportent environ 7 % par an, ironise Vincent Levita, président d’InfraVia Capital. Ou mieux encore, les reprivatiser dans la même année pour ne pas avoir à consolider la dette… Mais le raisonnement a ses limites, tant financières que politiques. » « On pourrait aussi imaginer, en s’inspirant du modèle canadien, que l’Etat reprenne à son actif, au travers d’un contrat de partenariat, 100 % de l’investissement diminué des revenus futurs actualisés des autoroutes (techniquement toujours prélevés par un prestataire privé), et inscrive éventuellement une dette à son passif si ces revenus sont insuffisants. Ce sont des mesures de ce genre qui permettent de réduire l’endettement public, voire de dégager des moyens pour l’investissement », développe un autre observateur avisé.

Mais Ségolène Royal se situe dans une logique purement politique, à court terme. « Le problème, dans ces partenariats public-privé, c’est lorsque la personne publique commence à remettre en cause a posteriori les règles fixées a priori, explique Vincent Levita. C’est arrivé en Espagne et en Italie (dans le photovoltaïque), en Norvège (dans le secteur gazier), jamais encore en France jusqu’à présent ! » Beaucoup pensent comme lui que le gouvernement ne matérialisera pas ses annonces car les conséquences seraient trop négatives pour l’investissement.

Le dossier Ecomouv’, qui touche l’un des premiers PPP français signés avec un opérateur privé étranger, a un impact dommageable en termes d’image. « On parle de la ‘signature’ de l’Etat français à l’étranger, où cet événement est vécu comme une ‘privatisation annulée’ au dernier moment » et « les défenseurs des PPP ne se font pas assez entendre », ont dénoncé Alain Madelin (ancien ministre) et Hervé Mariton (député de la Drôme) lors d’une conférence sur les PPP organisée par le cabinet Rivington le 18 décembre. Le risque est bien d’avoir moins de candidats pour de prochains partenariats… comme l’a déjà montré le dossier de privatisation de l’Aéroport de Toulouse-Blagnac, dont les 49,9 % sont finalement revenus à un opérateur chinois.

Problèmes d’idéologie

Avec quelles conséquences pour les PPP en France ? S’ils ne le disent pas, même les acteurs du secteur privé sont particulièrement « refroidis » par ces affaires. « Nous voulons bien assumer tous les risques de maîtrise d’ouvrage, de construction, d’exploitation… mais pas les risques politiques, qui jusqu’à présent n’aboutissaient que rarement à une résiliation des contrats après un changement de gouvernement », confirme François Tcheng, directeur général adjoint de Bouygues Construction Concessions. Or une partie non négligeable de la classe dirigeante, souvent relayée par les médias, se montre aujourd’hui hostile à ces contrats de partenariat.

Un signe ? La Mission d’appui aux PPP (Mappp) est restée près de six mois sans directeur avant l’arrivée en septembre de Salim Bensmail. Si l’exécutif français annonce partout que la relance de la croissance européenne passera par les « projets » du plan Juncker, et donc des partenariats public-privé, la situation des PPP en France n’a jamais semblé autant gelée (voir le graphique page 9). « Comme si Etat et collectivités – également sans le sou – n’avaient plus le droit d’en lancer », regrette un entrepreneur. « C’est vrai qu’il n’y a plus de grands projets à faire en dehors du TGI de Paris, et que cette absence de nouveaux lancements de PPP, même juste après les municipales, pourrait peser également sur l’emploi dans les secteurs concernés, estime Jérôme Grand d’Esnon. Pourtant, ces contrats à long terme restent une solution intéressante pour réduire les dépenses de fonctionnement des personnes publiques et circonscrire celles-ci à leur mission d’origine. » Par exemple aux soins ou à l’enseignement pour les hôpitaux et les écoles, et non à la gestion ou la maintenance des équipements.

Tout le monde attend donc désormais l’ordonnance d’habilitation sur la réforme des PPP dans le cadre de la transposition des directives européennes « marchés publics » (lire l’encadré ). L’ancien ministre de l’Industrie Christian Pierret (lire l’entretien) a demandé qu’un groupe de travail composé d’experts soit constitué pour éclairer la réflexion du ministère – où cohabitent différents courants de pensée – sur la rédaction de l’ordonnance et des décrets connexes. Bercy pourrait notamment restreindre les critères de recours à un contrat de partenariat, alors que les professionnels rappellent que les différents formats de PPP ne représentent encore que 3 % du total de la commande publique en France, contre 97 % pour la maîtrise d’ouvrage publique (MOP), également source de beaucoup d’excès... « De tels contrats avec un opérateur privé figent les conditions de la gestion dans le temps et se prêtent donc moins à des secteurs qui évoluent très vite, comme celui des hôpitaux », justifie par exemple Jérôme Grand d’Esnon, évoquant le cas du Centre hospitalier sud-francilien (CHSF) où les problèmes étaient cependant au moins autant dus à une mauvaise évaluation préalable qu’au mode de financement.

Choix des projets

Faible demande ? Faibles besoins ? Les financiers s’accordent pour dire que la question n’est pas tant de trouver les fonds privés que de bien choisir les projets qui doivent bénéficier d’aides publiques. On se souvient du rehaussement des obligations de projet par la Banque européenne d’investissement (BEI) début 2014 sur le financement de l’A11 en Belgique, rehaussement synonyme de baisse de coupon qui avait fait fuir les investisseurs. « Il faut engager des fonds publics sur les ‘business models’ plus risqués mais indispensables ou prioritaires comme pour le ‘Très Haut Débit’ ou la ‘transition énergétique’ ; c’est moins utile sur les dossiers plus rentables, lorsque les investisseurs privés peuvent prendre le relais », poursuit Vincent Levita, relayant les doutes sur la capacité des grandes banques publiques – attachées à leur AAA – à prendre ces risques. « Il faut une vraie aide au pilotage que peuvent avoir des services comme la Mappp », ajoute Thierry Déau, président de Meridiam, avant d’évoquer le sujet de la fluidité des marchés de capitaux, qui complique la démarche des investisseurs en Europe.

Si la complexité à structurer des partenariats équilibrés demeure, les blocages face aux PPP, alors qu’il existe d’importantes liquidités du côté privé, sont donc à chercher du côté de la personne publique : « Le principal problème, pour le secteur privé, est l’absence de directions claires et pérennes de la part de l’Etat. Pour investir dans ces secteurs, il faut une certaine clarté sur le long terme. Or les événements récents ouvrent des incertitudes nouvelles », conclut Paul Lignières, associé du cabinet Linklaters.

Le problème, dans ces partenariats, c’est lorsque la personne publique commence à remettre en cause a posteriori les règles fixées a priori
Vincent Levita, président d’InfraVia Capital
En 2012, la France était encore le deuxième pays le plus utilisateur de PPP en Europe (derrière le Royaume-Uni).
Recours aux PPP : simplifier… ou restreindre ?

« L’ordonnance doit apporter une réponse aux critiques les plus pertinentes formulées à l’encontre des PPP tout en préservant leurs qualités », explique Salim Bensmail, directeur de la Mission d’appui partenariats public-privé (Mappp). Elle simplifierait la législation et maintiendrait les PPP dans la qualification « marchés publics », par opposition aux « concessions » au sens européen du terme (avec un transfert du risque d’exploitation). Selon le projet d’ordonnance en consultation jusqu’au 30 janvier, le contrat de PPP serait adapté à chaque projet en rendant facultatives les missions de gestion, entretien, maintenance, etc. Avec la possibilité de contrats allotis afin de réserver une partie du marché aux PME. « Plus on donnera de la souplesse aux personnes publiques, plus elles seront capables de prendre l’outil le plus pertinent sans être obligées, comme c’est encore parfois le cas aujourd’hui, de choisir, si elles souhaitent transférer la maîtrise d’ouvrage au secteur privé, le menu complet du contrat de partenariat », poursuit Salim Bensmail. La personne publique se voit même offrir la possibilité d’une participation minoritaire au capital de la société de projet.

En revanche, suivant certaines préconisations des sénateurs Hugues Portelli (UMP) et Jean-Pierre Sueur (PS), le projet encadre beaucoup plus strictement le recours à ces contrats de partenariat avec, a priori, la suppression de deux des trois critères que sont le caractère d’urgence et la complexité stricto sensu. Les conditions de recours sont recentrées autour d’une condition unique inspirée du « bilan favorable ». En ce sens, l’évaluation préalable de la soutenabilité budgétaire du projet (soumise à l’avis de la Mappp) sera systématique pour les PPP de toutes les collectivités territoriales, et non plus uniquement pour ceux de l’Etat et de ses établissements publics. Enfin, l’ordonnance prévoit d’interdire le recours au PPP au-dessous d’un certain montant fixé par décret, selon une approche stratégique vis-à-vis des députés les plus sceptiques, même si un montant plancher trop élevé décevrait les nombreux élus qui ont connu de belles réussites de PPP dans leurs collectivités (on parle plutôt de 15 millions d’euros).

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