La zone Euro va réussir son redressement budgétaire. Au prisme de l’expérience asiatique, la question est désormais de savoir comment et surtout à quel prix.
Vue d’Asie du Sud-Est la crise de l’Euro a des accents familiers : retournement brutal de la confiance des marchés, fuite des capitaux, panique financière et raréfaction du crédit, récession brutale dans plusieurs pays, appel à l’aide du FMI et de la communauté internationale, voilà autant de chocs qu’une majorité de pays en développement d’Asie ont connu dans la période 1997-1998. Ce qui arrive à l’Europe aujourd’hui paraît un juste retour des choses et ne suscite aucune compassion, tout au plus un appel au travail et à l’effort, comme le faisait récemment l’ancien premier ministre malaisien Mahathir dans les colonnes du Monde.
Les causes de la crise asiatique étaient évidemment très différentes. Elles étaient fondées sur un excès de croissance et d’investissement, provoquant des déséquilibres importants de balance des paiements, un retournement de la confiance des marchés et une succession de dévaluations après celle du bath thaïlandais le 2 juillet 1997. Pas de monnaie commune, pas de solutions communes non plus. Mais l’intérêt de la comparaison porte davantage sur l’ampleur du choc subi, qui fut supérieur en Asie à ce qu’il est en Europe (à l’exception de la Grèce), et sur les conséquences durables qu’il a eu sur les modes de croissance et les politiques publiques. Nous avons aujourd’hui près de 15 ans de recul sur la crise asiatique, ce qui permet de distinguer les changements structurels des épiphénomènes.
Passons sur les changements politiques, qui ont parfois été majeurs, comme la fin de l’ère Suharto en Indonésie. Au plan économique les pays membres de l’ASEAN ont su préserver un acquis, et réussi un changement fondamental et durable de leur politique économique.
L’acquis, c’est l’ouverture internationale, qui était un des moteurs principaux de leur croissance antérieure. Malgré l’ampleur du choc extérieur subi, l’Asie du Sud Est ne s’est pas repliée sur elle-même. Sur la période 1996-1999 ses exportations ont permis de résister à la crise, passant de 50 à 70% du PIB régional. Elle a continué à accueillir massivement les investissements étrangers (qui sont passés sur la même période de 4 à 5% du PIB régional), et les accords de libre échange entre pays de l’ASEAN et entre ces pays et le reste de l’Asie se sont multipliés sur la décennie 2000.
Le changement fondamental porte sur les déficits d’épargne, qui étaient à l’origine des déséquilibres de balance des paiements antérieurs à la crise, et qui ont partout été remplacés par des excédents d’épargne et par des comptes courants positifs. Là où des excédents existaient déjà, comme à Singapour, ils se sont considérablement accrus. Cette reconstitution de l’épargne nationale s’est faite notamment grâce à la diminution des déficits et des dettes publiques. La dette publique indonésienne est par exemple passée de près de 100% du PIB en 1999 à 27% en 2011. L’Indonésie vient d’ailleurs de passer le cap de « l’investment grade » auprès de deux des trois principales agences de notation. Les déficits publics demeurent modérés ou faibles, sauf en Malaisie et au Vietnam (trop isolé en 1997 pour subir directement le choc de la crise, et qui garde aujourd’hui les caractéristiques macro-économiques de l’avant crise, avec une balance des paiements très déficitaire). Les excédents d’épargne se sont traduits par une accumulation de réserves de change qui permet aux pays de la région de faire face à d’éventuels retraits soudains de capitaux (comme ceux intervenus en septembre 2011).
Il y a cependant deux autres ajustements qui ne se sont pas produits.
L'Asie du Sud Est n’a pas procédé aux réformes structurelles qui auraient pu lui permettre de retrouver une croissance plus soutenue. Elle n’a pas progressé dans l’économie du savoir. L’effort de recherche développement reste désespérément bas si l’on excepte Singapour. Elle n’a pas libéralisé suffisamment les services ou l’investissement. La dépense publique n’est pas devenue plus efficiente et a continuellement freiné les programmes d’infrastructures. L’effort gigantesque réalisé pour créer des excédents durables d’épargne semble avoir épuisé les capacités d’initiative des gouvernements.
L’intégration régionale n’a pas non plus réellement progressé, malgré la multiplication d’accords de libre échange (la part des échanges intra-régionaux se situe autour de 25% depuis 20 ans). Traumatisés par la crise, les gouvernements de la région sont restés fondamentalement individualistes, multipliant les barrières non tarifaires aux échanges pour atténuer l’impact des accords régionaux. Ils sont devenus particulièrement méfiants à l’égard des recommandations des institutions multilatérales et en particulier du FMI. L’idée du « plus jamais ça »demeure très forte et conduit chaque pays à se prémunir contre tout risque de perte d’indépendance. Les mécanismes régionaux de solidarité financière connus sous le nom de Chiang Mai initiative, qui associe l’ASEAN, la Chine, le Japon et la Corée, avaient pour vocation à se substituer au FMI, mais se heurtent en pratique à la prééminence des souverainetés nationales.
Devant l’insuffisance des ajustements structurels, le retour aux excédents d’épargne a eu un prix élevé : la réduction des taux d’investissement, qui ont chuté de 10 à 15 points de PIB selon les pays (par exemple de 40 à 26% du PIB en Thaïlande), conduisant à un très net ralentissement du taux de croissance potentiel. Alors que l’Asie du Sud Est avait des taux de croissance de 7 à 8% avant la crise, ils sont aujourd’hui de l’ordre de 5%. Les seuls pays qui font mieux sont le Vietnam, dont l’équilibre macro-économique reste fragile, et récemment l’Indonésie qui a su accélérer sa croissance sans déséquilibrer ses comptes. Les pays de la région ont en gros « appuyé sur le frein » pour reprendre le contrôle macro-économique, sans modifier fondamentalement les autres paramètres de l’action publique.
Et l’Europe…
Si l’on transpose à l’Europe l’expérience asiatique, en tenant compte évidemment des différences de fond entre les deux zones, on peut avancer les hypothèses suivantes.
L’ouverture internationale devrait rester un acquis. La tentation du repli national s’est développée dans un certain nombre de pays dont la France, mais l’Union européenne est en charge de la politique commerciale, et le DNA de la Commission comme d’une majorité d’Etats Membres, reste orienté vers l’ouverture, avec sans doute un accent plus fort sur la réciprocité.
La zone Euro va fondamentalement changer de politique budgétaire, éliminer ses déficits et réduire progressivement mais durablement sa dette publique (avec sans doute une exception grecque). La pression continue des marchés, le « fiscal compact »en voie d’adoption, qui va créer un carcan légal sans précédent, et surtout le traumatisme subi par les pays en crise font qu’aucun gouvernement de ces pays ne pourra envisager pour longtemps autre chose qu’une politique d’assainissement public, et de contrôle de la dette privée (point essentiel pour l’Irlande et l’Espagne). Nous sommes déjà à un stade où ce changement fondamental de politique publique peut être considéré comme acquis, même si la détermination des gouvernements a des chances d’être proportionnelle au choc subi. Le rééquilibrage des comptes publics prendra beaucoup plus de temps en Europe qu’en Asie, car il s’opèrera dans un contexte de croissance lente. Le retour à des seuils de dette publique inférieurs à 60% du PIB peut prendre 20 ans ou plus dans certains pays (Italie, Belgique, Grèce évidemment).
Les questions qui restent posées sont de trois ordres en Europe.
Comment limiter l’impact négatif sur la croissance de cette rigueur budgétaire structurelle ? Par quelles réformes, nécessairement difficiles à faire accepter politiquement, la zone Euro pourra-t-elle maintenir un potentiel de croissance suffisant pour résorber le chômage ? Trois types d’enjeux se posent : augmenter considérablement l’efficience des politiques sociales (c'est-à-dire le rapport coût/avantage de ces politiques), sujet qui est à peine esquissé en France aujourd’hui, créer de la valeur sans augmenter la dépense publique (les débats en France portent principalement sur les inégalités, c'est-à-dire le partage du revenu national, peu sur l’entrepreneuriat et l’initiative privée), et redresser les comptes sans décourager l’épargne privée. En bref, tout le monde est d’accord sur l’équilibrage des budgets, mais la façon d’y parvenir va peser lourd sur les perspectives de croissance.
A ce défi s’en ajoute un autre propre à la zone Euro, la question de la divergence des politiques : si les pays membres de la zone adoptent des politiques différentes, les unes axées sur un simple effort fiscal sans réformes de fond, et les autres orientées vers les gains de compétitivité, le redressement budgétaire ne suffira pas à garantir une convergence des trajectoires, et la question de la soutenabilité de l’Euro se reposera à plus ou moins brève échéance. Or, comme le montre l’exemple de la crise asiatique, le traumatisme d’une crise favorise naturellement des comportements individualistes et une crispation sur les valeurs nationales.
Enfin le rééquilibrage budgétaire devrait également s’accompagner d’un rééquilibrage au moins partiel des comptes extérieurs. Les marchés ne voient plus la zone Euro comme un tout macro-économique, l’équilibre des paiements courants de la zone ne suffit plus, il faut aussi se rapprocher d’un équilibre intra-zone, ce qui constitue un défi très significatif pour un pays comme la France qui accumule les déficits de paiements courants depuis un certain nombre d’années.
Le risque pour les européens est donc de se concentrer essentiellement sur la réduction des déficits, en utilisant la voie simple des hausses d’impôt, sans véritablement repenser notre modèle de croissance. Perdre 2 à 3 points de croissance quand on part d’un rythme très élevé comme en Asie reste acceptable, en perdre 1 sur les 2 ou 2, 5 que nous avions précédemment en Europe ne l’est pas.