ETAT ACTIONNAIRE Un besoin de cohérence

le 24/03/2011 L'AGEFI Hebdo

Ses interventions dans les affaires manquent de lisibilité malgré des efforts de transparence.

A rebours des attentes, rompant avec une évolution historique, l’Etat multiplie ses positions au capital des entreprises. De Nicox à Vallourec ou Renault, le spectre des sociétés susceptibles d’être soutenues semble très large. La crise explique largement cette orientation. « Alors que la Bourse avait chuté fortement, devions-nous laisser les capitaux étrangers racheter à vil prix les fleurons de notre industrie ? », expliquait encore récemment Nicolas Sarkozy. Le chef de l’Etat évoquait le Fonds stratégique d’investissement (FSI) lancé en octobre 2009 (lire l’encadré page 10) et qui, actuellement, se mobilise sur le dossier Yoplait, alors que se profile un rachat à 50 % du numéro deux mondial du yaourt par General Mills. Une prise de participation par le fonds à capitaux publics pourrait permettre au gouvernement de faire valoir son « souci de préserver les emplois et l’avenir de la filière laitière en France ». Les critiques contre ces actions qualifiées de protectionnistes sont écartées sans ambages. « Nous ne faisons que reprendre l’exemple d’autres pratiques à l’étranger, remontant pour certaines à trente ans », a indiqué le président. Il n’empêche, le rôle amplifié de l’Etat actionnaire en France suscite bien des questions, comme lors des débats parlementaires sur la loi de Finances 2011 : Jean-Pierre Fourcade, sénateur et ex-ministre des Finances, s’est vu confier par la Haute Assemblée une mission d’étude sur le sujet (lire l’entretien page 11).

Une présence particulière

Car la présence de l’Etat rend possibles de multiples conflits d’intérêts. « Par définition, l’Etat est un actionnaire particulier par la multiplicité des critères qui guident son action », analyse Jérôme Calvet, coprésident de Nomura en France et responsable de la banque d’investissement. « L’Etat actionnaire peut parfois donner l’impression d’entrer en contradiction avec l’Etat régulateur », précise Paul Lignières, associé-gérant de Linklaters, spécialisé dans des opérations impliquant l’Etat actionnaire, en évoquant par exemple la privatisation des Aéroports de Paris (ADP). L’Etat s’expose au soupçon de fausser le jeu de la concurrence quand il achemine les grandes entreprises publiques vers le marché : SNCF-Keolis a même déposé un moment une plainte au sujet du rapprochement Veolia-Transdev, avant de la retirer ! Exemple emblématique des « cafouillages » auxquels peut aboutir l’Etat actionnaire, Areva a fait les frais d’impulsions contradictoires. « Il y a quelques mois, le CEA (Commissariat à l’énergie atomique, NDLR) a tenu des propos au Japon qui ont ensuite été rectifiés par Madame Lauvergeon, cette dernière étant, pour finir, elle-même contredite par Monsieur Fillon, déclare un proche du dossier. La gestion du nucléaire français est consternante. » S’agissant des grands groupes déjà bien intégrés dans le champ concurrentiel, la légitimité d’une présence de l’Etat n’a par ailleurs rien d’évident : la Cour des comptes a notamment déjà exprimé ses doutes sur l’intérêt pour l’APE (Agence des participations de l’Etat) de rester minoritaire au capital d’entreprises comme Total ou Renault, pas forcément les plus engagées au niveau national... D’autres s’interrogent sur la notion de politique industrielle . « Je ne suis pas certain que l’Etat ait une véritable vision industrielle, car les responsables de la sphère publique ont plutôt une vision financière. L’Etat n’a pas dévoilé sa réflexion sur les entreprises dont il est actionnaire », remarque Michel Bouvard, député UMP, vice-président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale.

Les critiques envers l’Etat actionnaire s’intensifient parallèlement au rôle croissant qu’il entend jouer, à commencer en resserrant son contrôle sur les entreprises dont il détient tout ou partie du capital. « Alors qu’il y a quinze ans, une certaine distance régissait les relations entre les présidents d’entreprises publiques et le service des participations de l’Etat, les choses ont changé, observe Jérôme Calvet. Après les déboires de grands groupes comme Crédit Lyonnais, France Telecom ou Air France, ou les stratégies audacieuses de certains groupes publics, les représentants de l’Etat actionnaire se montrent plus présents, notamment dans les comités des conseils d’administration. »

Depuis trois ans, l’exécutif a en outre entrepris de faire jouer à ses participations un rôle de pilotage économique. « En entrant au capital des Chantiers de l’Atlantique, en rapprochant Keolis de la SNCF, en s’opposant aux délocalisations chez Renault, en demandant à EDF, GDF, La Poste, SNCF ou RATP... de participer à la relance économique, l’Etat a intensifié son intervention, explique Paul Lignières. Dans le cadre d’une politique industrielle nationale, il a aussi préféré un rapprochement de GDF avec Suez plutôt qu’avec Enel. »

Pour mieux orienter l’économie, le gouvernement a remanié les instruments disponibles, privilégiant les investissements. Une partie d’entre eux sont dirigés depuis l’APE et celle-ci, signe d’attention renforcée de l’exécutif, a été rattachée l’an dernier au ministre chargé de l’Economie au lieu du Trésor. Cette structure rassemble les investissements directs de l’Etat dans les grandes entreprises « stratégiques » pour la politique industrielle, comme EDF, GDF Suez, Areva, EADS, Thales. « Il s’agit de grands groupes destinés à devenir des champions mondiaux ou des entreprises dans des secteurs compliqués pour les investisseurs, et où l’Etat vient en appui », indique l’entourage de Christine Lagarde. En outre, l’APE rassemble aussi les monopoles d’Etat passés ou présents, comme la SNCF, la RATP, La Poste, France Telecom, Renault…

Autre bras armé de l’Etat au service du développement de l’économie, la CDC soutient les groupes contribuant à servir l’intérêt général : les acteurs du financement de l’économie (Dexia, La Banque Postale), le tourisme (Compagnie de Alpes par exemple) pour son rôle dans l’aménagement du territoire, les infrastructures ou l’immobilier. Les participations de la CDC qui n’entraient pas dans ces grandes lignes ont été apportées au FSI (lire l’encadré). Destinée à renforcer des entreprises moyennes à la fois prometteuses et fragilisées par la crise, cette structure a permis à la CDC de faire intervenir à ses côtés l’Etat, son actionnaire à 49 %, à hauteur de 10 milliards. La Caisse n’a en effet ni actionnaire, ni ressources fiscales.

Trop d’imprécisions

La palette remaniée des interventions de l’Etat est peu lisible. Ainsi, la doctrine d’emploi des fonds, telle qu’énoncée dans la loi de Finances 2006, ne donne pas de précision sur la répartition des recettes entre désendettement de l’Etat et recapitalisation des entreprises publiques. Au niveau des structures mêmes, tout n’est pas clair non plus et le FSI, notamment, inspire des commentaires dubitatifs depuis sa mise en place. « La création du FSI ressemble à une manœuvre politique de l’exécutif pour affaiblir la CDC, estime un professionnel. La combinaison CDC-APE au sein du FSI n’a jamais été très claire. » Le fait est que la répartition des portefeuilles n’apparaît pas toujours optimale. « Pourquoi le FSI gérerait-il bien les 13,5 % de France Telecom transférés à sa création et pas les 13,48 % restés à l’APE ? », s’interroge un observateur.

Et comment comprendre, à présent que son champ d’action a été clarifié, les interventions de la CDC dans le capital-investissement ? « Que vient donc faire la Caisse en détenant, fût-ce indirectement, une part de la Foir’fouille ou de Quick ? », se demande un banquier. « Avec une équipe d’investissement en LBO (leveraged buy-out, NDLR), la Caisse entend rester présente sur ce segment de marché qu’elle doit comprendre, dans la mesure où elle réalise des opérations avec ses acteurs », explique un représentant de l’institution.

Eviter les zones d’ombre

Globalement toutefois, les efforts de transparence sont réels. L’activité de l’APE fait traditionnellement l’objet d’un rapport annuel public, « L’Etat actionnaire », et par ailleurs, le processus d’investissement de la CDC a été rationalisé par Augustin de Romanet à son arrivée : un comité des engagements, une direction des risques et depuis 2008, au-delà de 150 millions d’euros, la Commission de surveillance interviennent désormais systématiquement dans les décisions d’investissement. Le FSI se veut également à l’abri de toute instrumentalisation. « L’Etat a aussi eu la sagesse d’autoriser des administrateurs indépendants, reconnaît Michel Bouvard. Fini les coups de téléphone directs d’un ministre pour imposer un investissement dans telle entreprise au nom d’intérêts politiques… Le FSI a globalement apporté plus de lisibilité aux investissements publics de l’Etat et de la CDC. » Une lisibilité qui devrait encore être renforcée. « Un travail est en cours pour préciser très bientôt la politique d’investissement du FSI dans les ETI (entreprises de taille intermédiaire), les PME et les filières », indique un proche de Christine Lagarde.

Sur le terrain, l’Etat évite les zones d’ombre quand il cède ses participations, hormis quand des sociétés cotées sont impliquées. La « Commission des participations et transferts » donne toute information sur les processus et se porte garante de leur équité. « L’Etat nous a confié deux missions de privatisation récemment, les ventes de l’ADIT et de SSI Sivex, et le fait que nous intervenons le plus souvent auprès de groupes familiaux a pu jouer dans l’octroi des missions, en constituant un gage de notre indépendance, souligne Laurence Danon, présidente du directoire d’Edmond de Rothschild Corporate Finance. Ces mandats impliquent de contacter un maximum d’acquéreurs potentiels, en vue de respecter le principe d’équité, et en même temps, ils réclament de la discrétion, la cession d’une entreprise par l’Etat étant toujours un sujet sensible. »

Surtout, l’Etat actionnaire compte à son actif de belles avancées, notamment sur des entreprises de « construction européenne » comme Eutelsat, STMicro ou EADS, même si ces développements paraissent toutefois moins d’actualité. « La montée du nationalisme économique s’observe dans tous les pays et constitue un frein à la création de champions européens », constate Jérôme Calvet. De fait, l’appui public a permis plus récemment à GDF Suez de racheter International Power, à Safran de devenir un acteur de premier plan dans la sécurité à partir de Sagem qui n’avait pas de taille critique, ou au FSI d’opérer des rapprochements prometteurs. « Le rachat de Groupe Bourbon par Plastivaloire en mars dernier lui a permis de doubler de taille pour atteindre un chiffre d’affaires de 400 millions d’euros, fait savoir Laurence Danon. L’intervention du FMEA (Fonds de modernisation des équipementiers automobiles, NDLR) a été cruciale pour rendre possible cette opération. » L’aide du Fonds a surtout pris la voie des discussions avec les constructeurs automobiles, confirmant toute l’influence dont l’Etat veut user dans la vie des affaires…

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