UNION BANCAIRE Le travail commence

le 20/09/2012 L'AGEFI Hebdo

Si le projet de supervision fait l'unanimité, les débats tournent autour des délais, mais surtout de la question de la résolution.

Le chantier de la future BCE en 2012. La Banque centrale européenne aura autorité sur tous les établissements de l’Eurozone.

Dire que la montagne a accouché d’une souris est peut-être inapproprié pour rendre compte de l’ampleur du saut que propose la Commission européenne en confiant à la Banque centrale européenne (BCE) la supervision des 6.000 banques de la zone euro. Le pas est immense. Néanmoins, il est très en deçà de ce qu’avait laissé attendre le Conseil européen des 27 et 28 juin quand les chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-Sept avaient esquissé les contours d’une pleine union bancaire réunissant à terme supervision et résolution au même niveau de gouvernance, celui de la zone euro. La BCE était intronisée surveillant en chef. Le Mécanisme européen de stabilité (MES) se profilait à terme sinon comme autorité au moins comme fonds de résolution. Le 12 septembre, José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, a proposé de n’avancer « que » sur la supervision.

De fait, les raisons pour lesquelles l’union bancaire n’a pas réussi à faire surface au cours des vingt dernières années n’ont pas disparu. La crise financière et les risques systémiques les rendent encore plus présentes. Le contexte rend l’union bancaire à la fois plus indispensable, comme le martèle depuis des mois le président de la Banque centrale européenne Mario Draghi, mais aussi plus difficile, comme l’a montré le premier échange entre ministres des Finances européens le 15 septembre à Nicosie.

Conseil de surveillance ad hoc

Le principe même d’une supervision centralisée ou « dénationalisée » n’est pas en cause. C’est un premier point. Même ceux qui s’interrogeaient sur l’opportunité de confier cette mission à la banque centrale plutôt qu’à une institution ad hoc ont plié devant la réalité politique du moment. Comme le dit Martin Hellwig, professeur au Max Planck Institute de Bonn et conseiller scientifique du Conseil européen des risques systémiques, « c’est la seule option possible ». Il n’empêche que les aménagements internes à la BCE feront l’objet de débats. La proposition de la Commission prévoit la création d’un « conseil de surveillance » ad hoc. Celui-ci participe de cette « muraille de Chine » censée éviter des conflits d’objectifs entre politique monétaire et surveillance prudentielle. Mais comme le rappelle l’économiste Charles Wyplosz : « Par définition, une muraille de Chine ne peut aller tout à fait jusqu’en haut. » Le risque de conflits d’objectifs et de réputation pour la BCE n’est donc pas totalement nul. Par ailleurs, Victor Constancio, l’actuel vice-président du directoire de la BCE, tient pour l’instant la corde au baromètre de la rumeur pour présider le conseil de surveillance. Le Parlement européen qui prétend jouer un rôle dans la nomination du futur superviseur en chef de la zone euro (ce que pour l’instant les propositions de la Commission ne l’autorisent pas à faire) voudrait « ouvrir le jeu » et envisager de recruter au-delà du cercle du directoire.

Autre matière à débat et non des moindres, le champ des banques soumis à l’autorité prudentielle de Francfort. Ici, la Commission européenne, se conformant aux conclusions du Conseil, a tranché en faveur d’une approche large : la BCE doit avoir autorité sur l’ensemble des établissements de l’Eurozone. Berlin est réticent, pour de multiples raisons. Dans un premier temps, Jorg Asmussen, membre allemand du directoire de la BCE, avait plaidé pour limiter la centralisation de la supervision à moins de trente banques systémiques. Un périmètre qui, selon une source berlinoise, permettrait bien d’inclure les grandes Landesbanken allemandes notoirement en difficulté. A Nicosie, Wolfgang Schaüble, ministre allemand des Finances, a rappelé que le transfert de compétence pour 6.000 banques posait un problème de capacité à la BCE. Mais il a aussi plaidé, ce qui est nouveau, pour des « 'stress tests' avant que les établissements d’importance systémique » passent des autorités nationales « au niveau européen ».

Le ministre des Finances a ainsi mis d’emblée sur la table deux des trois sujets centraux des discussions des semaines à venir : les relations entre les autorités nationales et la BCE d’un côté, et l’articulation de la supervision et de la résolution de l’autre.

Sur le premier point, les choses ne sont simples qu’en apparence. Le projet de règlement du 12 septembre attribue bien une compétence exclusive à la BCE pour « toutes les missions de surveillance clés, indispensables pour détecter les risques menaçant la viabilité des banques et les obliger à prendre les mesures qui s’imposent ». Mais elle devra, pour ce faire, « largement s’appuyer » sur les autorités nationales, actuellement en charge du contrôle prudentiel.

Zone grise juridique

Pour Martin Hellwig, cet arrangement ouvre une zone grise juridique : « Il est essentiel que l’autorité centrale puisse passer outre la décision de l’autorité décentralisée. » Or il n’est « pas complètement sûr que cela soit couvert par la législation, pour une bonne raison : la plupart des problèmes que peut soulever le superviseur sont couverts par le deuxième pilier de la directive sur les exigences en capitaux, laquelle a été transposée dans des lois nationales. Si le superviseur européen intervient dans une banque allemande, sur quelle base va-t-il s’appuyer pour procéder à l’évaluation des actifs, pour apprécier la corrélation entre les prêts, pour mesurer le risque de taux, donc de refinancement ? Quel droit va s’appliquer ? Et finalement, devant quelle juridiction des actionnaires pourront se tourner s’ils considèrent que la BCE a abusé de son pouvoir ? », s’interroge-t-il. En principe, l’harmonisation complète des règles opérée par la transposition de Bâle III résout le problème. Mais les négociations en cours portent précisément sur le degré de flexibilité laissé aux autorités nationales…

Sven Giegold, rapporteur du texte au Parlement, s’attend à des discussions intenses sur cette question de l’articulation pratique entre niveaux national et européen. « Il y a tout un éventail de possibilités entre inclure toutes les banques pour tous les pouvoirs et n’avoir aucune influence sur certaines ». L’équilibre se situera donc entre les deux, « le travail pratique pouvant être fait au niveau national ».

Le deuxième problème soulevé par le ministre allemand est encore plus crucial. Berlin repose la question des conséquences budgétaires d'une supervision centralisée. Est-il bien raisonnable de franchir ce pas sans avoir résolu la question du financement de la résolution si les choses tournent mal dans tel ou tel établissement ? Cette position est à la fois compréhensible et paradoxale car le transfert de compétences à la BCE résulte bel et bien d’une condition posée par Berlin à l’utilisation des moyens du MES pour soulager l’Etat espagnol du coût de la recapitalisation de ses banques. A présent que cette condition peut être remplie, Berlin semble reculer. A Nicosie, le ministre néerlandais des Finances Jan Kees de Jager a abondé dans ce sens, en soulignant que la surveillance centralisée devait afficher « un premier bilan » avant de pouvoir puiser dans le MES. Le simple tranfert de compétence de la surveillance à la BCE ne serait donc pas un gage immédiatement suffisant pour le contribuable néerlandais ou allemand.

L’approche « pas à pas » de la Commission trouve ici ses limites à la fois politiquement et du point de vue de la stabilité financière. Pour Jean Pisani-Ferry et Guntram B. Wolf, qui ont planché à Nicosie devant les ministres, la vraie question est celle des « conséquences fiscales » de cette supervision intégrée. La « raison d’être » de l’union bancaire reste « la mise en place d’un système d’assurance commun qui brise le cercle vicieux » de la crise souveraine et de la crise bancaire, rappellent-ils dans une récente note. Leurs confrères Sylvain Broyer et Nathalie Dezeuve, chez Natixis, estiment que « les propositions actuelles de la Commission ne permettent pas de résoudre la segmentation des marchés européens ». Elles « ne sont pas gages de progrès suffisants à dégeler le marché interbancaire et à faire baisser les 'spreads' sur les dettes souveraines. Il faudra aller plus loin dans la mutualisation des ressources dédiées à cet effet ».

Système de résolution

Pour Martin Hellwig, les dirigeants européens « mettent la charrue avant les bœufs. On a besoin d’une autorité de restructuration, une autorité de résolution. Si vous regardez le secteur bancaire en Europe, vous voyez qu’il y a un certain nombre de zombies mais les autorités nationales n’y touchent pas. Cette situation rappelle l’expérience du Japon et de la Suède en 1992. Pour en sortir, vous devez avoir la possibilité de vous débarrasser de certaines banques 'pourries'. Or pour l’instant, ce n’est pas fait. De ce point de vue, je ne vois pas de différence entre le superviseur allemand et le superviseur espagnol ». Autrement dit, la supervision centralisée ne vaut que si elle se prolonge par un système de résolution.

Un troisième sujet attend les négociateurs : celui des relations entre le nouveau superviseur de la zone euro et ceux des autres pays du marché intérieur. Bruxelles propose de revoir les règles de vote au sein de l’autorité bancaire européenne chargée d’édicter des standards techniques pour les Vingt-Sept et d’arbitrer les conflits éventuels entre autorités de supervision de façon à modérer la domination de la BCE. Mais Londres, qui dispose en vertu du traité d’un droit de veto sur le transfert de compétence à la BCE, veille au grain. La Pologne, la Suède et le Danemark, qui envisagent de leur côté de participer à un système de supervision centralisée bien que n’appartenant pas à la zone euro, attendent des garanties quant à leur capacité de participer aux décisions. Ils l’ont fait savoir avec force à Nicosie.

Autant dire que les chefs d’Etat et de gouvernement n’auront pas trop des mois à venir pour déminer le terrain. Or comme faisait remarquer récemment un diplomate : « En pleine crise, on ne peut pas se permettre de rater la transition », ne serait-ce que vers cette première étape de l’union bancaire. Une « feuille de route » clarifiant à la fois l’assainissement à court terme des parties les plus fragiles du secteur bancaire européen et la mise en place à plus long terme d’un système réellement intégré de résolution reste à écrire.

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