UNION BANCAIRE La BCE à la manœuvre

le 21/06/2012 L'AGEFI Hebdo

Trois piliers sont en discussion : garantie des dépôts mutualisée, supervision centralisée et système de résolution des crises.

Le président de la BCE Mario Draghi s’est montré particulièrement offensif sur la question de l’union bancaire.

Si l’« union bancaire », qui formera le plat de résistance de la prochaine rencontre entre chefs d’Etat et de gouvernement européens les 28 et 29 juin, voit finalement le jour, on pourra dire qu’elle est née d’une colère, contenue certes, mais bien visible : celle des banquiers centraux et particulièrement du premier d’entre eux, Mario Draghi. « Nous sommes dans la situation de quelqu’un qui traverse une rivière en luttant contre le courant mais qui ne voit pas l’autre rive car il y a du brouillard », a-t-il expliqué le 31 mai aux députés européens dans une allocution qui fera date. Et d’ajouter sans cacher une certaine impatience : « Ce qu’il nous faut faire, c’est disperser le brouillard car au moins, là, vous avez une perspective… »

Cette « vision », s’est-il empressé d’ajouter, c’est l’union bancaire posée sur les trois piliers : système européen de garantie des dépôts, fonds européen de résolution et création d’une supervision plus intégrée. En d’autres termes, c’est le contraire exactement de ce qui a été entrepris depuis 2008 dans la gestion des problèmes des banques résultant de l’explosion de la bulle de crédit qui avait gonflé leur bilan depuis une quinzaine d’années. Les dossiers « Dexia et Bankia montrent que lorsqu’on est confronté à un besoin dramatique de recapitalisation, les gouvernements sous-estiment la situation », ce qui débouche sur des recapitalisations et des plans de garantie successifs. « C’est la pire manière de procéder car vous le faites au prix le plus élevé », a ajouté le banquier central dans une critique sans précédent de l’inconséquence des dirigeants politiques. Dans le cas de l’Espagne, l’économiste Daniel Gros renvoie dos à dos « la fierté espagnole », qui a « empêché [les autorités de Madrid] de reconnaître leurs problèmes », et « la rigidité des Allemands qui ne voulaient pas adapter les règles du Fonds européen de stabilité au besoin de l’Espagne ».

La colère de Mario Draghi ne s’explique pas uniquement par le coût financier et politique exorbitant de cette mauvaise gestion. Elle tient aussi au fait que l’affaiblissement du secteur bancaire est en train de désarmer la banque centrale elle-même. « La BCE parle parce que la politique monétaire ne fonctionne plus », constate l’économiste Guntram Wolff, directeur adjoint de Bruegel (lire aussi l’entretien page 15). Le président de la BCE admet que les opérations de fourniture de liquidité à long terme (LTRO) ont eu un impact limité sur le financement de l’économie réelle à cause de l’aversion pour le risque et du manque de capitaux des banques. Sans compter que le lien de plus en plus étroit entre risque souverain et risque bancaire grippe aussi les canaux de transmission de la politique monétaire.

En quelques semaines, le sujet est passé du rang de débat technique à celui de projet politique. Le 8 mai, le gouverneur de la banque centrale irlandaise Patrick Honohan se risquait avec prudence : « Une union monétaire a besoin d’être accompagnée par des arrangements plus forts pour assurer ce qui pourrait être appelée une ‘union bancaire’. » Quinze jours plus tard, le sujet était au menu du dîner informel entre chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-Sept à Bruxelles, à la suggestion du Premier ministre italien Mario Monti. Le 31 mai, Mario Draghi tapait du poing sur la table au Parlement. Le 11 juin, le président de la Commission européenne cherchait non sans peine à se positionner en annonçant que l’union bancaire était possible « sans changer le traité ». Le même jour, le gouverneur de la Banque de France Christian Noyer en appelait à l’« union financière » dans une tribune du Wall Street Journal. Le 13, enfin, le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble précisait qu’une telle union ne serait possible qu’avec une union budgétaire.

La séquence va se poursuivre lors de la rencontre entre ministres des Finances à Luxembourg, en vue du prochain sommet européen des 28 et 29 juin à Bruxelles. Elle pourrait s’achever sur l’adoption d’une « feuille de route » qui compléterait l’union financière par une intégration budgétaire et politique plus étroite. L’idée « était déjà dans le débat en 2008 et a été rejetée pour des raisons politiques. Le sentiment d’urgence n’était pas là. Maintenant, les politiques sentent qu’il y a le feu », dit Guntram Wolff en guise d’explication au déblocage des discussions. Cependant, on est encore loin de disposer de la « vision claire » demandée à Francfort. Sur chacun des trois piliers de l’union bancaire, les questions sont aussi nombreuses que les réponses.

La garantie des dépôts mutualisée

C’est la mesure la plus évidente pour éviter le bank run (panique bancaire). Elle est vue par les banques comme une alternative au rétablissement du contrôle des capitaux, désormais envisagé - de l’aveu même de la Commission européenne - comme un scénario possible en Grèce en cas de sortie de la zone euro. Aujourd’hui, pour les investisseurs sur le marché du souverain et les entreprises, un euro espagnol ne vaut plus exactement autant qu’un euro allemand ou néerlandais. Les particuliers en situation de déplacer leurs avoirs s’interrogent aussi de plus en plus ouvertement. Face à cette peur diffuse, le fonds de garantie des dépôts n’est pas une panacée mais il permettrait d’éloigner la menace d’une débandade. Dans le passé, un « réseau européen de systèmes de garantie de dépôts » a été imaginé par la Commission européenne… et écarté (lire l’encadré) parce qu’il ne s’accompagnait pas d’une supervision également plus centralisée des établissements. Le rôle de coordination accordé depuis 2010 à l’Autorité bancaire européenne (EBA) ne suffit pas à apporter ce surcroît d’intégration qui débloquerait le sujet de la garantie des dépôts. « La fédéralisation de la supervision bancaire est un prérequis pour un système de garantie des dépôts unique, lequel est nécessaire pour dénouer risque souverain et risque bancaire », écrit Christian Noyer.

Une supervision centralisée

La centralisation de la supervision est sans doute la clé du sujet. « Certaines décisions de recapitalisation sont probablement plus faciles à prendre au niveau centralisé », a expliqué Mario Draghi devant le Parlement, laissant entendre que Madrid avait tardé dans l’assainissement de son secteur bancaire pour des raisons politiques. L’Europe souffre d’un syndrome de nationalisme financier qui a amené la plupart des gouvernements à ménager le leur depuis 2008. La Commission européenne a prétendu veiller à l’assainissement du secteur bancaire sans vouloir reconnaître qu’elle n’en avait pas les moyens. Deux questions se posent à ce sujet. D’abord, faut-il organiser cette supervision centralisée au niveau de la zone euro, comme le suggèrent les banquiers centraux, ou des Vingt-Sept, comme le recommande la Commission européenne ? Dans le premier cas, elle reviendrait dans l’escarcelle de la BCE ; dans le second, l’EBA serait en première ligne. A Bruxelles, certains pensent déjà avoir trouvé la base juridique sur laquelle la BCE pourrait se charger de cette tâche : l’article 127.5 du traité européen, qui dispose que « le système européen des banques centrales contribue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier ».

Deuxième question : cette supervision centralisée doit-elle concerner toutes les banques, comme le veulent là encore la BCE ou la Banque de France, ou uniquement les institutions systémiques importantes, comme l’a déclaré la chancelière allemande Angela Merkel le 5 juin ? Jörg Asmussen, membre du directoire de la BCE, a parlé, lui, de 25 banques systémiques. L’idée qu’une autorité européenne puisse aller mettre son nez dans les affaires des cajas espagnoles, des Landesbanken allemandes ou du Crédit Mutuel français ne laisse pas indifférentes les autorités politiques. Récemment, le correspondant du FT Deutschland à Francfort, Wolfgang Proissl, mettait en garde contre un risque d’« autocratie » des banquiers centraux. Or, ajoute-t-il, les institutions politiques européennes, ne sont pas armées pour exercer un véritable contre-pouvoir à celui, colossal, dont disposeraient les banquiers centraux s’ils étaient en charge de la supervision, voire de la résolution bancaire.

Un système de résolution intégré

Le commissaire européen Michel Barnier en a jeté les bases début juin. D’une façon assez ironique, c’est le système américain qui sert d’exemple aux réflexions européennes. Le gouverneur de la Banque de France fait explicitement référence au rôle de superviseur des banques systémiques désormais joué par la Réserve fédérale américaine. Et les experts de la Commission européenne comme les autorités nationales évoquent le modèle de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), à la fois superviseur et éventuellement administrateur en cas de défaillance. Là encore se pose la question du financement de ce fonds de résolution. Dans sa récente proposition, la Commission européenne suggère de doter, d’ici à 2023, non pas un fonds paneuropéen mais les fonds de garantie de dépôts et de résolution européen d’un trésor de guerre de 1 % des dépôts. Cela semble peu d’autant qu’elle ne dit pas à qui pourraient être adossés ces fonds si eux-mêmes venaient à manquer de liquidité. Là encore, Francfort plaide pour une intervention directe du Mécanisme européen de stabilité (MES) pour recapitaliser les banques, ce qu’il n’est pour l’instant pas autorisé à faire.

L’autre question cruciale de la résolution est évidemment la distribution des pertes entre créanciers, une fois le capital épuisé. Le cas espagnol donne la mesure du problème et de l’intérêt de confier la résolution à une autorité indépendante. En Espagne, « le problème est que les créanciers privés ne prennent pas leurs pertes », explique Guntram Wolff. Les créanciers juniors sont souvent des ménages espagnols et, depuis deux ans, une partie de la dette senior a été garantie par l’Etat, au nom du soutien au secteur bancaire. « On ne peut pas pénaliser les investisseurs internationaux. D’où la solution que tout aille au gouvernement espagnol, alors même qu’il est presque insolvable », dit-il. Dans sa récente proposition, la Commission européenne propose un régime commun, harmonisé, de « bail-in » mais laisse la charge de la résolution aux autorités nationales, sous la coordination de l’EBA.

Pour la plupart des économistes, l’assainissement des bilans bancaires devrait être un préalable à leur recapitalisation et non une contrepartie a posteriori, comme cela s’annonce déjà devoir être le cas en Espagne. Mais personne n’a proposé à ce stade de solution en deux temps : d’abord la sanctuarisation des mauvaises créances dans une structure ad hoc du type fonds de rédemption, ensuite une recapitalisation sous une autorité ad hoc paneuropéenne. Si on ajoute à toutes ces questions le fait que Berlin se refuse à avancer dans la direction de l’union bancaire esquissée par Francfort sans mettre sur pied, au moins en même temps sinon préalablement, une véritable union politique et fiscale, on mesure mieux les obstacles qui se dressent encore sur le chemin de l’« union bancaire ». En attendant le sommet de fin juin, le cas espagnol reste un argument de poids dans le camp des défenseurs de progrès rapides, parce qu’il souligne à quel point les mécanismes existants, même s’ils ont rendu possible l’octroi relativement rapide d’une ligne de crédit de 100 milliards d’euros, ne permettent pas de dénouer le lien fatal entre risque souverain et risque bancaire qui continue de miner l’union monétaire.

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