Résolution bancaire - L’Etat en dernier rempart

le 11/07/2013 L'AGEFI Hebdo

La loi française exclut les créances seniors du « bail-in » et le projet européen laisse la possibilité de ne pas les inclure.

Dans le cadre du projet français, l’ACP deviendrait l’ACPR (« et de résolution »).

Un an après la faillite de Lehman Brothers, le G20 avait promis un « cadre légal » de gestion des crises d’institutions financières « afin d’atténuer les perturbations résultant des faillites et de réduire l’aléa moral ». Cinq ans après, la France s’apprête à adopter une loi de séparation et de régulation des activités bancaires (une commission mixte paritaire est prévue le 11 juillet), qui donne de nouveaux pouvoirs à l’ACP (Autorité de contrôle prudentiel) en la matière, et l’Union européenne souhaite instaurer un « cadre pour la résolution des défaillances » des banques. Cette directive s’inscrit dans le projet d’union bancaire visant à « briser le cercle vicieux entre les Etats et les banques ».

Le texte français prévoit tout d’abord des mesures de prévention. Le Conseil de régulation financière et du risque systémique (Coréfris), rebaptisé Haut Conseil de stabilité financière, obtient de nouveaux pouvoirs. Sur proposition du gouverneur de la Banque de France, il peut augmenter les exigences de fonds propres « en vue d’éviter une croissance excessive du crédit ou de prévenir un risque aggravé de déstabilisation du système financier », et fixer des conditions d’octroi de crédit afin de « prévenir l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs ou d’un endettement excessif des agents économiques ». L’ACP, qui devient ACPR (« et de résolution »), peut s’opposer à la nomination des dirigeants et des membres des conseils d’administration ou de surveillance, et les suspendre, s’ils ne remplissent pas des « conditions d’honorabilité, de compétence et d’expérience ». Surtout, les banques doivent élaborer un « plan préventif de rétablissement » excluant tout appel à un soutien financier de l’Etat, et l’ACPR doit établir un « plan préventif de résolution » pour chacune d’elles. Si elle identifie un obstacle à la résolution d’une banque, l’ACPR peut tout à fait lui demander de modifier ses activités ou sa structure juridique et opérationnelle.

Limiter les dommages

Les grandes banques françaises ont déjà des plans de rétablissement. Elles ont soumis les premiers à l’ACP fin 2011, et en sont à leur troisième jet, sans vraiment partager son avis sur leur utilité. « Nous pensons que ce plan n’est pas un outil de prévention des crises, qui repose principalement sur les choix de management, le respect des règles prudentielles et le contrôle interne, a déclaré Mark Venus, responsable des plans de rétablissement et de résolution de BNP Paribas, devant la commission des Finances du Sénat. Ce plan constitue plutôt un outil de limitation des dommages une fois la crise enclenchée. » L’Autorité bancaire européenne (EBA) a publié des recommandations sur le sujet en janvier, et prépare des standards techniques. Dans une réponse à l’une de ses consultations, la Fédération bancaire française estime que les informations demandées sont « trop détaillées ». Le plan de BNP Paribas, par exemple, fait plusieurs milliers de pages.

En cas de défaillance d’une banque, si le plan de rétablissement échoue, les membres du collège de résolution de l’ACPR, nouvellement créé, peuvent enclencher une procédure de résolution. A noter que si le soutien de l’Etat est nécessaire, seul le directeur général du Trésor peut l’enclencher. Plusieurs mesures sont alors possibles : révoquer les dirigeants et nommer un administrateur provisoire (sans entraîner un événement de défaut), imposer une augmentation de capital, interdire la distribution de dividendes, transférer ou céder des activités, recourir à un établissement-relais, appliquer des mesures de renflouement interne (bail-in), faire intervenir le fonds de garantie des dépôts et de résolution, etc. Ce dernier pourrait voir ses ressources passer de 2,1 milliards d’euros actuellement (au titre de la garantie des dépôts) à 10 milliards d’euros à l’horizon 2020, a indiqué le gouvernement.

L’Etat pourrait donc toujours avoir à sauver une banque, comme l’a reconnu Pierre Moscovici, le ministre de l’Economie, devant la commission des Finances du Sénat. D’autant plus que le bail-in s’appliquerait certes aux actions, puis aux titres subordonnés, mais non aux créances de rang supérieur (seniors) comme dans le projet européen. Est-ce suffisant ? « Les cinq grands groupes français représentent environ 1.000 milliards d’euros de financements longs, dont 250 milliards d’actions, 50 milliards de dettes subordonnées susceptibles d’être sollicitées, et 700 milliards de dettes à moyen et long termes, a répondu Frédéric Visnovsky, secrétaire général adjoint de l’ACP, devant la même commission. Avec 250 milliards d’euros d’actions et 50 milliards de dettes subordonnées, la capacité d’absorption est loin d’être négligeable. » En tout cas, les autres mesures auraient été utiles lors de crises récentes, comme celle du Crédit Immobilier de France (CIF). L’ACP aurait pu demander une modification de sa structure financière et nommer un administrateur provisoire, ce qu’elle s’est abstenue de faire afin de ne pas entraîner l’exigibilité du passif.

Le projet européen, approuvé par le Conseil européen du 27 juin dernier, se fixe les mêmes objectifs : donner aux autorités les moyens de résoudre la défaillance d’une banque de manière ordonnée, tout en préservant ses fonctions critiques et en minimisant l’exposition des contribuables à d’éventuelles pertes. Il prévoit une étape supplémentaire entre la prévention et la résolution, l’intervention précoce (voir le schéma), et porte les stigmates du sauvetage tumultueux des banques chypriotes. Le bail-in pourrait s’appliquer aussi aux créances seniors non sécurisées, et en dernier ressort aux dépôts, afin d’éloigner autant que possible un soutien financier de l’Etat. « Un tel régime de résolution préserve la valeur du groupe pour les créanciers, affirme Kevin Nixon, responsable des affaires réglementaires de l’IIF (Institute of International Finance). Si le 'bail-in' avait été appliqué à Lehman Brothers, il a été estimé que ses créanciers seniors n’auraient perdu que 20 à 30 cents par dollar, au lieu de 85 environ. »

Changement du « pari passu »

Le bail-in des créances seniors brise un tabou. Depuis 2008, selon Moody’s, il n’y a eu que quatre défauts de dette senior dans l’Union européenne. Ce régime pourrait certes augmenter le coût de financement des banques (L’Agefi Hebdo du 13 juin), mais selon la Commission européenne, il aurait permis d’absorber les pertes de banques comme Dexia et Bankia sans faire appel aux contribuables.

Toutefois, l’accord du 27 juin autorise les autorités de résolution nationales à exclure du bail-in certains passifs, y compris les créances seniors, afin d’éviter une contagion par exemple. La France, le Royaume-Uni, la Suède et l’Espagne ont eu raison de l’Allemagne, des Pays-Bas, du Danemark et de la Finlande. « Ce degré de flexibilité engendre une incertitude quant à la manière dont le ‘bail-in’ s’appliquera, déplore Oliver Moullin, de l’Association for Financial Markets in Europe. Dans la réalité, lorsqu’une autorité devra résoudre la crise d’une banque systémique, nous craignons qu’elle ait la tentation d’utiliser le fonds de résolution pour absorber les pertes des créanciers, créant un aléa moral. » Le danger est aussi de renforcer le cercle vicieux entre Etats et banques, si les investisseurs considèrent que les pays du Nord ont plus de chances que ceux du Sud d’épargner la dette senior.

Cela dit, les pertes qui auraient dû être absorbées par les passifs exclus du bail-in doivent être imputées aux autres créanciers (à condition qu’ils ne se retrouvent pas dans une situation pire qu’en cas de liquidation) ; et/ou épongées par le fonds de résolution (d’une capacité équivalant à 0,8 % des dépôts) à condition que des pertes équivalant à 8 % des passifs aient été imposées aux actions et aux créances susceptibles de faire l’objet d’un bail-in. Par exemple, pour Monte Paschi, ce seuil de 8 % représente 17,5 milliards d’euros, selon les analystes de RBS. Ses actions et ses titres subordonnés suffiraient à absorber 12 milliards d’euros, laissant un trou de 5,5 milliards pour atteindre 8 %, qui devrait être épongé par la dette senior. En outre, la contribution du fonds de résolution est limitée à 5 % des passifs.

Finalement, comme dans le projet français, l’argent public n’est pas totalement exclu du tour de table. Une fois qu’il a atteint sa limite d’intervention de 5 % des passifs, le fonds de résolution peut se tourner vers des « sources de financement alternatives ». Comprenez des fonds publics ou le Mécanisme européen de stabilité (ESM) - même s’il n’est pas mentionné dans le texte, et dans les conditions strictes prévues par l’Eurogroupe le 20 juin (enveloppe globale de 60 milliards, co-investissement…). Ensuite, rien n’empêche un Etat de procéder à une nationalisation, sans enclencher la procédure de résolution, comme les Pays-Bas l’ont fait avec SNS Reaal en février, dans le cadre des règles européennes sur les aides d’Etat, que la Commission prévoit toutefois de durcir.

Il reste au Conseil et au Parlement européens à s’entendre sur un texte commun d’ici à la fin de l’année. Or le Parlement ne prévoit pas la possibilité d’exclure du bail-in certains passifs comme le Conseil. Il souhaite que le bail-in puisse s’appliquer dès 2016 et non 2018, que le fonds de résolution ait une capacité équivalant à 1,5 % des dépôts, et que le fonds de garantie des dépôts ne participe pas à la résolution. En parallèle, les Etats membres doivent aussi négocier sur le mécanisme de résolution unique (SRM) que la Commission a proposé le 10 juillet. Le tout à l’approche des élections allemandes en septembre et européennes en juin 2014.

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