L’Union bancaire entre dans une zone à risques

le 18/07/2013 L'AGEFI Hebdo

Les gouvernements européens font peser toute la responsabilité de ce projet sur les épaules de la Banque centrale européenne.

Reflet du siège de la BCE sur un logo d’euro. L’institution aura en charge la supervision bancaire. Ralph Orlowski/Bloomberg

Le 10 juillet, la Commission européenne a mis sur la table son projet de « mécanisme de résolution unique ». Ce devait être le deuxième pilier, après la décision de confier la supervision bancaire à la Banque centrale européenne (BCE) à partir de 2014, de cette « union bancaire » qui doit permettre à l’Europe de relancer le crédit et de dénouer le lien entre risque bancaire et risque souverain. Mais à peine présentée, la proposition de confier à une autorité européenne, plutôt qu’aux seuls Trésors nationaux, le soin de démanteler des banques zombies ou simplement de restructurer celles qui, sous-capitalisées, ne sont pas viables a suscité l’ire de Berlin. « Cette proposition donne à la Commission européenne une compétence qu’elle ne peut avoir sur la base des traités actuels », a immédiatement déclaré un porte-parole du gouvernement allemand.

Cette réaction, qui s’explique en partie par la proximité des élections allemandes du 22 septembre, annonce une querelle théologique sur les marges de manœuvre offertes par l’actuel traité, comparable à celle qui a précédé la création du FESF, le premier fonds de soutien entre souverains européens. A nouveau, il s’agit de savoir à quel degré de mutualisation des pertes sont prêts les Européens. Cette mutualisation est cruciale car « 

la seule manière d’arriver à découpler risque souverain et risque bancaire est de disposer d’outils de transfert budgétaire », note Michel Martinez, chef économiste zone euro chez Société Générale CIB. La récente proposition de Bruxelles n’élude pas complètement la question du financement de la résolution, puisqu’elle prévoit la création sur dix ans, à partir - au mieux - du 1er janvier 2015, d’un fonds paneuropéen de résolution doté d’environ 55 milliards d’euros. Cela n’apporte toutefois pas de solution aux besoins immédiats de financement qui se feront jour à partir de 2015 lorsque, après la revue générale des actifs début 2014, les banques auront été soumises à de nouveaux stress tests (tests de résistance) et leurs besoins de capitalisation révélés. Par ailleurs, la proposition de la Commission ne prévoit rien sur la garantie publique dont bénéficierait un tel fonds et sans laquelle il n’est pas crédible.

Crédibilité

La BCE, dont le pouvoir de supervision est à ce jour le seul élément tangible de l’union bancaire, se tient prudemment à distance du débat sur la forme que doit prendre le futur Conseil européen de résolution. Pour Francfort, la priorité absolue reste de s’assurer qu’au moment où les besoins de recapitalisation des banques européennes seront connus, les autorités budgétaires seront capables de fournir les moyens nécessaires à la recapitalisation ou, le cas échéant, à la résolution. De cela dépend toute la crédibilité et même la viabilité du projet d’union bancaire. En pratique, il reviendra au mécanisme européen de venir à l’appui des souverains qui s’avéreraient incapables de faire face aux besoins de recapitalisation sans sombrer à leur tour dans une crise de liquidité.

La BCE va commencer l’an prochain ses opérations dans un cadre juridique et institutionnel très imparfait : sans back-up financier européen, sans autorité de résolution centralisée (même si la proposition de la Commission survit, les chances sont très faibles que la future autorité soit opérationnelle au 1er janvier 2015) et avec des règles communes de résolution très imparfaites puisqu’elles offrent une importante flexibilité aux autorités nationales dans la manière dont elles feront absorber les pertes aux créanciers des banques. Pour Maxime Alimi, économiste chez Axa IM, « l’incertitude généralisée sur le 'bail-in'* et le 'bail-out'* risque de provoquer beaucoup d’arbitrages entre types de titres et entre banques elles-mêmes » dans les mois à venir. D’où l’intérêt des nouvelles lignes directrices de la direction générale de la concurrence sur les aides aux banques qui permettent d’intégrer par anticipation au moins le principe du bail-in inscrit dans le premier texte sur la gestion de crise bancaire présenté en 2012. La négociation de celui-ci ne sera finalisée au mieux qu’à l’automne, les ministres des Finances devant encore s’entendre notamment sur leur date d’entrée en vigueur : 2019 pour le Conseil Ecofin, 2016 pour le Parlement européen. La BCE, elle, a encore plaidé récemment par la voix de Jörg Asmussen, membre du directoire, pour le 1er janvier 2015. Une manière de rappeler que le danger existe bel et bien que la supervision paneuropéenne mise en place à partir de l’an prochain ne scelle à nouveau le lien entre risque souverain et risque bancaire au lieu de le rompre.

*'Bail-in' : renflouement interne ; 'bail-out' : renflouement externe.

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