CRD 4, le casse-tête du commissaire Barnier

le 23/06/2011 L'AGEFI Hebdo

La nouvelle législation sur les fonds propres, qui doit être présentée en juillet, fait l’objet d’un intense lobbying.

Les nouvelles règles de solvabilité et de liquidité des banques promettaient d’être le clou de l’agenda financier de la Commission européenne. Elles devaient être l’illustration parfaite de son souhait de mettre en œuvre une réglementation conçue au niveau mondial. Mais la nouvelle législation en préparation depuis six mois est en train de devenir un véritable casse-tête politique pour Michel Barnier, qui s’est engagé à la présenter au collège des commissaires européens avant la trêve estivale. On s’attendait à ce que la bataille commence ensuite, quand députés européens et ministres des Finances des Vingt-Sept débattront du texte, elle fait déjà rage depuis plusieurs semaines.

Mars 2011 : les services du commissaire français mettent en circulation un projet, plus exactement deux projets : un règlement et une directive qui traduisent en droit européen les règles dites de Bâle III adoptées en septembre par le comité éponyme. Chaque commissaire doit, comme c’est la pratique, avoir un œil dessus. Rapidement, le texte fait l’objet de fuites et la fronde se met en place.

Le 19 mai, sept ministres européens des Finances, emmenés par le Britannique George Osborne et le Suédois Anders Borg, adressent à Michel Barnier un courrier très critique où ils l’accusent de diluer Bâle III et de transformer des exigences en capital «minimum» en exigences «maximum». Ensemble, ces Etats forment une minorité de blocage. Le message est clair : si la proposition législative est adoptée en l’état par le collège, elle ne passera pas la barre au Conseil des ministres. « Le Royaume-Uni ne veut pas, dans le pilier 1, d’un ratio de capital de 8 % qui soit un maximum, ni même un benchmark. Pour lui, il s’agit d’un minimum. La position exprimée dans la lettre à Barnier est un acte de foi », explique John-Paul Dryden, directeur au cabinet Brunswick à Bruxelles et ancien de la Financial Services Authority (FSA). Huit jours plus tard, sur le fondement de sources anonymes, le Financial Times publie en première page une attaque en règle accusant le commissaire d’avoir cédé au lobby bancaire et citant notamment les avantages tirés par la Société Générale du régime réservé aux bancassureurs. Excédé, Michel Barnier réplique le jour même par une déclaration. Un briefing technique suit où les experts de la Commission, gênés par la supposée confidentialité du texte, s’efforcent de contrer ces arguments.

Des règles harmonisées

Pendant ce temps, le lobbying bancaire battait son plein. L’industrie, qui a obtenu à Bâle un calendrier allongé pour la mise en œuvre des ratios de solvabilité, a reporté toute son énergie sur les ratios de liquidité, non sans succès. « Il y a eu un progrès conceptuel sur le LCR [ratio de liquidité à court terme]. Il ne s’imposera pas automatiquement. Nous aurions toutefois préféré qu’il n’y ait pas autant de détails » dans le projet de la Commission, explique Ariane Obolensky, directrice générale de la Fédération bancaire française (FBF).

Dans une lettre conjointe à Michel Barnier, datée du 16 mai, Business Europe, le patronat européen, et la Fédération bancaire européenne (FBE) évoquent les « conséquences inattendues » pour l’économie européenne des ratios de liquidité, en plus de l’augmentation du coût du crédit qu’ils désignent comme « un des prix de la stabilité financière ». Ce courrier avait été précédé par un mémo technique un mois et demi plus tôt. « Quand ils [Business Europe] ont vu qu’on incitait les banques à se porter sur les titres d’Etat, au lieu d’accorder des prêts aux entreprises, il n’y a pas eu besoin de leur faire un dessin », explique une source bancaire.

Le 2 juin, enfin, de Washington où il est en visite, Michel Barnier renvoie dos à dos ses contempteurs, dans une tribune publiée par le Wall Street Journal. Certains « accusent la Commission de diluer l’accord de Bâle », d’autres considèrent que les nouvelles exigences vont « contraindre excessivement le crédit ». « Les deux critiques sont injustifiées », écrit-il. A un mois de la probable publication de ces textes décisifs pour l’industrie bancaire, les positions sont loin d’être réconciliées.

Pour jouer la carte du « single rule book », autrement dit un corps de règles uniques pour tous les acteurs européens opérant sur le même marché, mais également pour tirer les leçons de Bâle II qui avait laissé place à des dizaines d’options nationales, Michel Barnier a pris le parti de transposer l’essentiel des règles de Bâle III dans un règlement et non une directive. Le premier s’applique directement, quand la seconde appelle une transposition qui laisse des marges d’interprétation par les législateurs nationaux. En conséquence de ce choix, chaque ratio de capital sera nécessairement le même dans tous les pays de l’Union. C’est le point de cristallisation de l’opposition des « Sept ». L’Espagne, par exemple, vient d’imposer un ratio tier 1 de 10 % à ses « cajas ». Pas question de revenir en arrière pour complaire à Bruxelles, dit Madrid. La Suède également tient à garder la liberté d’en faire plus.

« Le ‘single rule book’ est un débat théologique. Ni le marché des capitaux, ni le marché bancaire ne sont homogènes. Peut-on vraiment appliquer les mêmes règles à des situations différentes ? », s’interroge John-Paul Dryden. Justement, il le faut, répond la Commission. « Nous ne sommes pas d’accord pour qu’il y ait trois définitions différentes en Europe de ce qu’est une banque solide », explique une source interne. Et de tempérer : « A chaque fois qu’une situation l’exige, le superviseur national doit pouvoir demander plus », que cela soit au cas par cas dans le pilier 2 ou au niveau sectoriel si des raisons macroéconomiques l’exigent. De la flexibilité, oui, mais pas aux dépens de l’harmonisation.

Du côté des ratios de liquidité, a Commission reprend à son compte le principe d’une « période d’observation » émis par Bâle. Même si ces ratios ne rentrent pas automatiquement en vigueur, elle les inscrit dans la loi. L’industrie fait la moue. « Si vous donnez toutes les règles dans le détail, alors cela devient une réalité. Les marchés vont s’attendre à ce qu’on l’applique. Si vous donnez les facteurs de pondération en plus de la classification des éléments d’actifs et de passifs, vous transformez de facto la période d’observation en période de transition », s’inquiète Gonzalo Gazòs, expert supervision à la FBE. « Les demandes des marchés et des analystes sur les ratio de liquidité sont extrêmement faibles car ils n’ont pas les moyens de simuler les nouvelles exigences réglementaires. Dire que le marché va imposer un calendrier accéléré est un argument spécieux », réplique Christophe J. Nijdam, analyste secteur bancaire chez AlphaValue. Pour l’analyste, il est « vital de faire contrepoids au lobbying des banques » car « même si des aménagements techniques sont souhaitables à la marge », l’excès de transformation reste un problème prudentiel majeur. « Bâle ne fait que demander de revenir au niveau macroéconomique à la situation antérieure à celle qui a amené la crise », dit-il.

Les banques françaises, de leur côté, font campagne avec plusieurs de leurs concurrentes européennes pour la création d’un «observatoire» chargé de mesurer l’impact de Bâle III, particulièrement en termes de restriction du crédit. « Nous espérons avoir la possibilité d’appliquer un ratio révisé. Mais il n’est pas question de sortir du cadre global », explique Ariane Obolensky.

Symétrie transtlantique

Washington a promis de transposer Bâle III pour une vingtaine des plus grandes banques américaines. En cas de mise en œuvre retardée ou partielle des règles, les banques européennes pourraient souffrir de distorsions de concurrence, moins dans la banque de détail que pour les activités de marché où les ratios «mordent» particulièrement. Les banques françaises qui lèvent énormément de ressources via les fonds monétaires américains s’inquiètent par ailleurs des effets d’une application non coordonnée de la réglementation. « La SEC (Securities and Exchange Commission, NDLR), il y a un an, a demandé aux fonds monétaires américains d’augmenter la liquidité de leurs placements, rappelle le responsable d’une grande banque européenne. Si, dans le même temps, les régulateurs bancaires veulent que l’on allonge la maturité des ressources, on arrive à une situation aberrante. » Michel Barnier et le secrétaire au Trésor Timothy Geithner font régulièrement le serment de travailler main dans la main mais le calendrier électoral américain fait douter certains observateurs de la volonté des Etats-Unis d’appliquer Bâle III dans les délais prévus, soit avant fin 2012. L’Union européenne, elle, reste calée sur cet horizon. Michel Barnier veut faire adopter ses propositions législatives par le collège le 20 juillet prochain.

A lire aussi