Résolution - Un système dual plutôt que fédéral

le 27/03/2014 L'AGEFI Hebdo

La zone euro a parachevé le chantier législatif de l’Union bancaire au prix d’arrangements institutionnels subtils qui réduisent, sans l’éliminer, le risque de contagion entre crises bancaire et souveraine.

Jeroen Dijsselbloem, président de l’Eurogroupe, a joué un rôle déterminant dans lanégociation.Jasper Juinen /Bloomberg

Il aura fallu 16 heures de négociation continue dans le secret d’une salle du Parlement européen à Bruxelles pour parachever le chantier historique de l’Union bancaire lancé en 2012 par les chefs d’Etat et de gouvernement. Le 20 mars au matin, les députés ont été les premiers à crier victoire. Mais l’autre bataille décisive s’était jouée au cours des jours précédents entre capitales nationales. « Au fond, cela a été une négociation bilatérale avec les Allemands », analysait une source proche des discussions peu avant l’accord. Deux piliers Le Parlement européen n’aura pas seulement défendu pied à pied ses prérogatives. Il aura été un précieux allié de la Banque centrale européenne (BCE), pour obtenir cette dénationalisation (relative) de la résolution sans laquelle sa faculté d’agir comme superviseur unique était compromise. « C’est un grand progrès vers une meilleure Union bancaire. Les deux piliers sont désormais en place », a immédiatement réagi son président Mario Draghi. D’un côté, un superviseur unique à Francfort, piloté par Danièle Nouy, présidente du conseil de supervision de la BCE. De l’autre, une autorité de résolution chargée avant tout de s’assurer que les actionnaires et les créanciers prendront leurs pertes à concurrence de 8 % des fonds propres au minimum, avant que la charge d’une faillite bancaire soit absorbée par d’autres. Ces tractations auront-elles permis de mettre sur pied un système où le « cercle vicieux » entre risque bancaire et risque souverain aura été rompu, comme les dirigeants de la zone euro s’en étaient donné l’ambition en juin 2012 ? Oui, mais pas entièrement. « Nous n’avons pas d’emblée un mécanisme pleinement fédéral de résolution des crises », note l’eurodéputé Philippe Lamberts. Première réserve : le traitement différencié des banques. Certes, le nouveau cadre général de résolution s’applique à toutes les banques, particulièrement pour les règles de bail-in. L’autorité européenne de résolution (AER) sera directement en charge d’établir et de mettre en œuvre les plans de résolution des 128 plus grands banques européennes déjà placées sous la supervision de la BCE et de quelques autres « transfrontalières » (qui ont au moins une filiale dans un autre pays que celui du siège). Pour les banques restantes (un peu moins de 6.000), les autorités nationales restent à la manœuvre tant pour établir les plans que pour les appliquer… même si la BCE jouera un rôle d’alerte en cas de défaillance. Que se passe-t-il si la résolution d’une de ces « petites » banques exigeait de ponctionner le fonds commun de résolution ? Le niveau européen reprendrait alors la main… mais pour appliquer un plan sur lequel elle n’aura pas planché. De surcroît, la directive sur la résolution adoptée à la fin de l’année dernière rend possible le recours à des « moyens de stabilisation

gouvernementaux », en d’autres termes des recapitalisations ou garanties nationales, une fois le bail-in réalisé et avant l’appel à un fonds de résolution. Pour ces établissements, la tentation d’une gestion de crise purement nationale, telle qu’on l’a connue en 2008, n’est pas totalement écartée, même celle-ci devra désormais respecter un corps de règles harmonisées. Rôles respectifs Reste que pour l’essentiel du secteur bancaire de la zone euro, en termes d’actifs bancaires (plus de 85 %), le système européen de résolution constitue une petite révolution. A commencer par le déclenchement de la résolution elle-même. Elle relèvera à l’avenir de la BCE, l’autorité de résolution pouvant, exceptionnellement, également prendre cette initiative. Le conseil de l’AER, constitué de cinq membres flanqués de deux observateurs de la BCE et de la Commission, prendra alors la main pour tester le risque systémique, rechercher d’éventuelles solutions de marché, mettre en musique le bail-in, puis organiser et financer restructuration ou démantèlement. C’est toutefois la Commission européenne qui approuvera formellement le plan et disposera de 24 heures pour formuler éventuellement des objections… mais sous certaines conditions. Par exemple, si elle estime que la résolution ne présente pas « d’intérêt public », elle pourra recommander de liquider purement et simplement la banque. Elle pourra aussi demander au conseil de résolution de revoir sa copie si le coût de la résolution varie de +5 % ou -5 % par rapport à ce qui était prévu dans le plan. Une fois validées par les ministres des Finances, ces objections devront ensuite être intégrées par le conseil. Cette procédure ciselée et politique garantira-t-elle une réaction « dans le weekend », comme l’ont assuré les négociateurs ? Elle est en tout cas préférable à une navette entre AER et conseil Ecofin, solution qui avait été imaginée en décembre. C’est ensuite au moment de ponctionner le fonds européen dont les moyens monteront en puissance sur huit ans pour atteindre 55 milliards d’euros en 2022 que les capitales auront un droit de regard. Le conseil d’administration de l’AER dispose discrétionnairement de 5 milliards d’euros sur douze mois. Au-delà, il a besoin de l’aval du conseil plénier où siègent les autorités de résolution nationales. Berlin avait fait du maintien d’un tel seuil un « must ». Autre corde de rappel nationale : la mutualisation des moyens, quoique plus rapide que ne le souhaitaient les ministres des Finances à la fin de l’année dernière, reste progressive. Les besoins d’une banque italienne, par exemple, seront prioritairement couverts par les contributions du secteur bancaire italien et dans un second temps seulement par les moyens mutualisés. Filet de sécurité Enfin, si les besoins de financement de résolution dépassent les moyens du fonds, le fameux « filet de sécurité » permettant d’éviter une contagion sur le souverain reste à définir. « Les ministres ont pris l’engagement que l’autorité de résolution puisse mettre en place, sous une forme ou sous une autre, une ligne de crédit permettant au fonds d’aller se financer… sur les marchés », explique l’eurodéputé Sylvie Goulard. Mais les négociations n’ont pas permis de définir le degré de solidarité entre membres de la zone euro. Là encore, le gouvernement allemand a mis son veto à l’adossement du fonds de résolution au mécanisme européen de stabilité qui dispose pourtant des moyens nécessaires pour fournir un tel backstop. Cela aurait supposé d’en revoir le statut... donc d’obtenir l’aval du Bundestag, majoritairement opposé à toute forme de mutualisation des dettes. Cette question est pourtant cruciale car l’abondement du fonds de résolution sera progressif, à concurrence de 6,9 milliards d’euros par an. La pression de la BCE et du Parlement européen ont certes permis d’accélérer considérablement l’accumulation d’un matelas de sécurité commun, utilisable pour n’importe quel établissement indépendamment des contributions de son pays : ces moyens communs devraient s’élever à 40 % du total, soit 2,76 milliards, fin 2015, (70 % soit 14,5 milliards fin 2017) quand le compromis scellé en décembre entre ministres des Finances prévoyait que 550 millions (10 % par an sur dix ans, soit 4,9 milliards fin 2017). Probablement pas de quoi, toutefois, financer un nettoyage en grand du secteur bancaire. Il reste à présent quelques jours pour assembler cette dentelle législative et permettre son adoption formelle par le Parlement européen et par les ministres des Finances en avril. Mais la résolution restera un sujet éminemment politique pour les mois à venir. Il faudra choisir les cinq membres du conseil exécutif, à commencer par son président (ou sa présidente), donner corps au nécessaire « filet de sécurité », concevoir les relations entre le (petit) staff de l’AER et les autorités nationales et, enfin, mener une lourde négociation sur le calcul des contributions des banques au fonds européen (lire l'encadré). 

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