L'analyse de... Jean-Pierre Petit, stratégiste de marché

Vers la fin de la souveraineté budgétaire ?

le 30/09/2010 L'AGEFI Hebdo

Nombreux sont ceux à avoir claironné depuis trois ans que la crise signifiait le retour de l’Etat et de la régulation étatique. L’explosion de la dette publique va probablement démontrer le contraire. Car l’un des mécanismes de transmission budgétaire et en même temps l’un des critères d’efficacité les plus importants des Etats endettés au cours des prochaines années sera constitué par leur crédibilité.

Quels sont les éléments déterminants de la crédibilité budgétaire ? Le premier d’entre eux est le track record ; en d’autres termes, la performance passée du pays considéré en matière de rigueur budgétaire. Pour les pays (nombreux) au faible track record, il s’agira de convaincre par la solidité des engagements futurs, « en se liant les mains ». D’où l’établissement de règles budgétaires contraignantes et/ou de comités budgétaires indépendants.

En matière de règles, l’expérience montre l’efficacité de règles simples à comprendre, mettre en œuvre et contrôler, tout en permettant une certaine flexibilité pour faire face aux fluctuations conjoncturelles. Des règles exclusivement centrées sur des objectifs de solde budgétaire sans aucun objectif chiffré en termes de dépenses sont moins efficaces. Les travaux académiques indiquent que les règles budgétaires incluant des cibles de dépenses ont été plutôt associées à des succès en termes de consolidation. Pourquoi ? Elles sont directement sous le contrôle du gouvernement. Elles laissent plus de place aux stabilisateurs automatiques. Elles sont également transparentes, simples et poussent à la responsabilisation des entités publiques dépensières. Elles rendent aussi plus facilement prévisibles les perspectives de finances publiques.

Quant aux comités d’évaluation budgétaire indépendants, ils ont pour objet de fournir des hypothèses macroéconomiques plus réalistes, de formuler les trajectoires de dettes, de rappeler les engagements hors bilan, de projeter les implications des mesures en cours sur la dette future et sa soutenabilité, éventuellement de mesurer ou d’évaluer le coût ou l’économie budgétaire de certains dispositifs, voire d’apprécier leur pertinence.

Le transfert d’une partie de la souveraineté budgétaire du Parlement à des comités indépendants peut surprendre. Le parallèle avec la politique monétaire est saisissant. Après des années de déséquilibre inflationniste dans les années 70, le retour progressif à la crédibilité monétaire était passé par l’octroi de l’indépendance aux banques centrales afin de garantir l’intangibilité du choix anti-inflationniste. Aujourd’hui, après des années de dérives, l’acquisition progressive d’une crédibilité budgétaire supposerait le transfert d’une partie de la souveraineté à des experts indépendants. Dans sa forme la plus extrême, ce comité jouerait, pour la politique budgétaire, un rôle proche de celui d’une banque centrale où le pouvoir politique assigne un objectif d’inflation et délègue sa réalisation à une banque centrale indépendante dont c’est le mandat principal. Mais on imagine mal que le degré de pouvoir d’un tel organisme puisse être aussi fort que pour la banque centrale. Le vote du budget est l’expression naturelle de la démocratie et il ne peut être question que la fixation de choix stratégiques et même le pilotage budgétaire soient déterminés par une instance non élue. C’est pourquoi les comités budgétaires indépendants, là où ils existent (Pays-Bas, Suède…), n’ont qu’un rôle consultatif. Mais il est indéniable qu’ils ont « le vent en poupe ». L’un des premiers actes du nouveau gouvernement britannique a été d’instituer l’Office for Budget Responsibility.

Cette double évolution signifie-t-elle pour autant une remise en cause de la souveraineté budgétaire ? En fait non. Elle est plutôt de nature à rétablir de la transparence. La liberté budgétaire est toujours bornée par la qualité de gestion antérieure et la sanction de l’irresponsabilité réside toujours tôt ou tard dans l’abdication d’une part de son indépendance. Quelle est la réalité de la souveraineté budgétaire d’un pays dont la dette publique approche les 100 % du PIB et dont les marges de manœuvre sont réduites à néant ? L’avantage indéniable de la mise en place de règles contraignantes et/ou de la mise en place de comités budgétaires indépendants est, du point de vue de la démocratie, de pousser les gouvernements à assumer les conséquences de leurs choix.

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