RETRAITES Le temps presse

le 06/05/2010 L'AGEFI Hebdo

La crise a nettement alourdi le besoin de financement du système. Des réformes structurelles sont nécessaires.

Le rendez-vous est devenu une habitude. Les concertations entre le gouvernement et les partenaires sociaux sur une nouvelle réforme des retraites françaises pour en garantir le financement sont relancées. Le gouvernement devrait en présenter les grandes lignes mi-juin pour un vote prévu au Parlement en septembre. Le pari d’élaborer un compromis et, surtout, d’arbitrer en faveur des mesures adéquates est loin d’être gagné d’avance. Résoudre le problème de l’équilibre du système des retraites est d’autant plus complexe qu’il s’appuie sur des projections. C’est-à-dire le contraire d’une science exacte. Cela explique la polémique et les critiques plus ou moins recevables qui ont accompagné la publication du huitième rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR). Sa légitimité est pourtant bien ancrée. Composé de 38 personnalités, spécialistes des retraites, représentants syndicaux ou parties prenantes directes à la gestion du système, le COR a pour mission, définie selon les termes de la loi de 2003 portant réformes des retraites, « de décrire les évolutions et les perspectives à moyen et long terme des régimes de retraite légalement obligatoires, au regard des évolutions économiques, sociales et démographiques, et d’élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ». Elément qui a peut-être dérouté les observateurs, les travaux publiés le 14 avril 2010 se sont appuyés cette fois sur trois scénarios alternatifs d’hypothèses économiques « compte tenu de l’incertitude particulièrement forte sur les répercussions à long terme de la crise sur l’économie », indique le COR. Raoul Briet, président du conseil de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), estime que « l’existence de trois scénarios permet de donner des fourchettes et de raisonner avec plus de pertinence ».

Destiné à faciliter la comparaison entre les résultats de l’actualisation de cette année et ceux des projections de 2007, le scénario A reprend les hypothèses de chômage et de productivité à long terme du scénario de base du COR en 2007. Moins « roses », les scénarios B et C intègrent une hypothèse de productivité du travail à long terme de 1,5 % par an, contre 1,8 % par an pour le scénario A, qui retient un taux de chômage à long terme de 4,5 % comme le scénario B. Plus sombre sur les perspectives d’emplois, le scénario C prévoit une stabilisation du taux de chômage structurel à 7 % en 2022, avec une perte de richesse liée à la crise de 4,8 % du PIB en 2020, soit environ l’équivalent de 2,8 années de croissance.

Incertitudes

Pour Dominique Barbet, économiste de BNP Paribas, « ces hypothèses ne sont pas excessivement optimistes. Hormis pour le scénario A, celles-ci correspondent à 1,6 % de croissance potentielle par an entre 2021 et 2050, ce qui n’est pas déraisonnablement positif. Les taux de productivité envisagés me paraissent surestimés mais un taux de chômage structurel prévu à 7 % n’est pas choquant. Celui-ci devrait chuter en sortie de crise et pourrait même tomber à 5 % ou 6 % en haut de cycle. La convergence vers un taux de chômage à 7 % dans les prévisions du COR me paraît toutefois un peu trop rapide. » L’évolution de l’emploi est un paramètre régulièrement mésestimé par le COR, selon Florence Legros, professeur à l’Université Paris Dauphine, qui explique que « les hypothèses émises cette année sont plus réalistes que celles de 2007 qui, avec une prévision de taux de chômage de 4,5 %, aboutissaient alors, selon les calculs du conseil, au quasi-équilibre des régimes de retraite… ». A cette époque, le COR tablait sur la bascule des excédents de l’assurance chômage en faveur des régimes de retraite, possibilité accordée par la réforme de 2003. Or, avec un taux de chômage élevé comme c’est le cas aujourd’hui, les transferts ne s’opèrent plus…

Henri Sterdyniak, économiste à l’OFCE (Observatoire français des conjonctures économiques), juge le scénario médian pessimiste : « Au-delà de ses difficultés à se projeter dans quarante ans, le COR a fait l’impasse sur la réforme de 2003, comme si celle-ci allait échouer. Le rapport actuel n’intègre pas de future hausse de la durée requise de cotisations » qui reste à 41,5 années en 2020. Mais la loi de 2003 permet le passage à 42 années en 2025 et à 42,5 années en 2032. L’économiste observe en outre que le rapport « ne tient pas compte de la progression de l’emploi des femmes et suppose implicitement que la politique de hausse de l’emploi des seniors sera un échec ; c’est pourquoi il prévoit une forte baisse relative des retraites ».

Il en découle qu’à l’horizon 2015, le besoin de financement du système de retraite serait de l’ordre de 40 milliards d’euros, soit environ 1,8 point de PIB, à comparer à un besoin estimé à 16 milliards d’euros en se référant au scénario de base de 2007. La plus grande partie de cette dégradation aurait lieu en 2009 et 2010. La détérioration du solde de l’ensemble du système de retraite entre 2008 et 2010 serait d’environ 20 milliards d’euros, expliquée pour une grande partie par les effets de la crise économique sur l’emploi et par conséquent les recettes des régimes. « Il ne faut pas identifier le problème des retraites à la crise, analyse Raoul Briet. Celle-ci a simplement avancé les échéances des problèmes structurels à traiter. »

L’emploi dans la balance

Si l’effort à accomplir paraît important, celui-ci n’est pas hors de portée. Dominique Barbet tient à le relativiser : « En fin de parcours, en 2050, le besoin de financement du système de retraite atteindrait 3 points du PIB (115 milliards d’euros). Y consacrer un vingtième de la croissance totale de l’activité n’est pas insurmontable. Mais il faut réagir vite car ce sont les mesures prises aujourd’hui qui auront le plus d’effet à moyen long terme. » Une course contre la montre du fait du vieillissement de la population. Tandis que le nombre de cotisants s’effrite, le nombre de retraités progresse, passant de 15 millions en 2008 à 22,9 millions en 2050, avec une augmentation rapide jusqu’en 2035 en raison de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom (voir le graphique).

Pour freiner cette hémorragie, l’une des pistes naturellement envisagées est le report de l’âge de départ à la retraite. Pour Michala Marcussen, responsable de la recherche économique de Société Générale CIB, « cette solution est viable. D’abord, elle permet d’accroître l’offre d’emplois, ce qui est toujours positif pour la croissance. D’ailleurs, il faut se méfier des idées à la mode : on pensait dans les années 80 que diminuer l’âge de départ à la retraite créerait des emplois ! Le second avantage de ce choix est de réduire la durée des versements et, par ricochet, le montant des pensions. Cette option est aussi plus juste. Chaque génération gagne en espérance de vie et passe plus d’années à la retraite que la précédente. Il est donc logique qu’elle travaille plus longtemps ». Un bémol toutefois, l’allongement de la durée de cotisation requise est préférable au report de l’âge minimum de la retraite, selon Henri Sterdyniak. « Ceux qui ont commencé à travailler jeunes et pour lesquels la durée d’activité est très longue et l’espérance de vie plus courte peuvent partir avant ceux qui ont débuté leur carrière tardivement et qui ont une espérance de vie plus importante. » Or, réussir à allonger la durée d’activité suppose un retour à proximité du plein emploi, ainsi qu’un changement de mentalité des entreprises pour qu’elles acceptent d’employer les seniors. Comme l’indique Florence Legros, « l’emploi des seniors est un enjeu majeur. Une vraie réforme devrait être mise en œuvre. Contrairement aux idées reçues, la productivité des travailleurs qualifiés augmente avec l’âge. De toute façon, il sera politiquement impossible de repousser la durée de cotisation tout en se contentant d’un taux d’emploi aussi faible. »

Autre mesure qui sera politiquement difficile à faire accepter, l’augmentation des cotisations. Inconvénient supplémentaire, celle-ci pourrait pénaliser la consommation des ménages, « et par conséquent peser sur l’emploi », explique l’économiste de l’OFCE, qui conclut que « le vrai débat devrait porter sur la politique de croissance dont dépend la crédibilité d’une réforme du système de retraite ».

Le FRR pour cible

C’est d’ailleurs aussi la difficulté à capter la croissance qui met aujourd’hui le FRR, mécanisme complémentaire de financement de la répartition, sur la sellette. Sa collecte de ressources est nettement inférieure à ce qui avait été imaginé à sa création. L’essentiel des ressources du fonds provient du prélèvement social de 2 % sur les revenus du capital et les intérêts de placement. A l’origine, il avait été prévu de l’alimenter également avec des recettes de privatisation ou des excédents de la Caisse nationale de l’assurance vieillesse des travailleurs salariés… Selon Raoul Briet, « les ressources sont de 1,5 à 1,6 milliard d’euros par an » et les actifs du fonds atteignent maintenant près de 35 milliards d’euros. « C’est à la fois très peu pour faire face à des besoins de financement sur longue période mais aussi très tentant dans un univers de déficits, ajoute le président du conseil de surveillance du FRR. Au regard de ces tentations, il faut rappeler que le FRR ne permet pas de faire l’économie de réformes structurelles et qu’un système de retraites doit se piloter sur le long terme. En revanche, après qu’ont été dessinés les contours de la réforme structurelle, ce qui est la priorité, le FRR doit pouvoir obtenir enfin une feuille de route explicite, dans le cadre de la loi annoncée pour l’automne 2010. Nous avons en effet besoin de prévisibilité pour optimiser la gestion de nos ressources. »

Une chose est sûre, la remise en cause du régime par répartition n’est pas une option. Les puristes adeptes du système par capitalisation sont en train de revoir leur copie après avoir observé les effets néfastes de la crise (lire l’encadré). Michala Marcussen résume : « La répartition qui inclut une notion de solidarité doit permettre d’obtenir le minimum nécessaire pour vivre et non le superflu. La capitalisation qui associe d’autres types de risques doit venir en complément. » Sans oublier l’épargne libre, « dernier pilier de la retraite » et qui représente une cagnotte considérable avec une épargne des ménages dépassant 16 % de leur revenu disponible. Toute la difficulté est de placer ces économies de façon pertinente. « Il vaut mieux opter pour une allocation dynamique en début de vie avant de glisser au fur et à mesure vers plus de sécurisation », rappelle l’économiste de Société Générale. Quant aux produits de sortie en rente, Florence Legros remarque que « cela ne fonctionne pas en France. C’est considéré comme un frein au legs ». Un avertissement à ceux qui voudraient orienter l’épargne longue vers des supports financiers qui ne correspondraient pas aux attentes des Français. 

A lire aussi