L'analyse de... Olivier Garnier, chef économiste du Groupe Société Générale

Règle budgétaire constitutionnelle, du principe à la mise en œuvre

le 26/08/2010 L'AGEFI Hebdo

Deux rituels marquent l’actualité de chaque mois de septembre : la rentrée sociale et la présentation du projet de loi de Finances. Nul ne sait encore si la rentrée sociale de cette année sera « chaude » ou non. En revanche, tout le monde s’attend à un budget 2011 « rigoureux ». De fait, il n’y a plus guère de suspense sur le cadrage de la prochaine loi de Finances : celui-ci a été redéfini en janvier dernier dans le programme de stabilité de la France pour 2010-2013, et affiné en juillet lors du débat d’orientation budgétaire. Les nostalgiques du traditionnel feuilleton budgétaire de fin d’été peuvent le déplorer, cette évolution institutionnelle va dans le bon sens : les grands équilibres de nos finances publiques doivent être fixés sur la durée, et ne pas être remis à plat au gré de la météo sociale ou politique du moment. Comme l’a récemment recommandé le groupe de travail présidé par Michel Camdessus, il faut même aller plus loin en instituant une « loi-cadre de programmation pluriannuelle des finances publiques » : les lois annuelles de Finances et de Financement de la Sécurité sociale ne pourraient s’en écarter, sous peine d’être censurées par le Conseil constitutionnel.

Même si le principe d’une telle réforme constitutionnelle ne suscite plus guère d’objections, ses modalités pratiques sont encore loin de faire l’objet d’un consensus. Les travaux du groupe Camdessus ont en particulier fait émerger trois sujets de débat portant sur la durée et le contenu de la loi-cadre, ainsi que sur la nécessité ou non de créer un comité budgétaire indépendant.

Sur la première question, le groupe Camdessus n’a pas tranché entre une durée quinquennale calquée sur celle de la législature, d’une part, et une durée triennale glissante, d’autre part : le choix entre ces deux options serait laissé à la discrétion des gouvernements successifs. L’expérience passée des programmes de stabilité a pourtant montré les dérives auxquelles conduisait la fixation d’objectifs triennaux glissants, révisés chaque année : l’atteinte de la cible est à chaque fois reportée à plus tard. C’est pourquoi nous recommandons une solution plus radicale : la loi-cadre serait votée pour cinq ans en début de législature et, sauf circonstances exceptionnelles, elle ne pourrait être amendée ou remise en cause qu’à la suite d’une dissolution.

Sur la question du contenu de la loi-cadre, deux options sont envisageables : fixer des objectifs portant sur le solde budgétaire structurel comme dans le cas de la nouvelle règle constitutionnelle allemande, ou fixer des plafonds du côté des dépenses et des planchers du côté des prélèvements obligatoires. Une majorité de membres de la commission Camdessus s’est prononcée en faveur de la seconde option, et cela constitue le bon choix. Le solde structurel peut difficilement constituer la variable sur laquelle porte une règle budgétaire de nature constitutionnelle. En effet, la mesure du solde corrigé des effets de la conjoncture est entachée de larges incertitudes et sujette à d’importantes révisions au fil du temps. Par exemple, l’estimation par la Commission européenne du déficit public structurel de la France pour l’année 2007 est passée de 2,1 % du PIB au printemps 2007 à 3,7 % au printemps 2010. Mieux vaut donc fixer des contraintes portant sur les variables les plus proches possibles des décisions du Parlement et du gouvernement.

Reste la question de la création ou non d’un comité budgétaire indépendant. Pour des raisons tant de légitimité démocratique que d’efficacité disciplinaire, il nous paraît essentiel que les objectifs et les contraintes pluriannuels soient fixés par les autorités politiques plutôt que par un comité d’experts. D’une part, on a bien vu les défauts des dispositifs disciplinaires perçus - ou présentés  - comme étant imposés par « Bruxelles ». D’autre part, le mécanisme de la loi-cadre de programmation permet de tirer parti de la schizophrénie des élus en matière budgétaire : ceux-ci sont en général plus vertueux quand il s’agit de voter sur l’équilibre à moyen terme des finances publiques que lorsqu’il s’agit de voter les dépenses ou les recettes de l’année à venir. Pour autant, un comité indépendant serait nécessaire pour émettre un avis public sur les hypothèses retenues par le gouvernement et sur la cohérence entre les lois financières annuelles et la loi-cadre pluriannuelle. Cet avis serait d’autant plus utile que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’expertise forte dans les domaines de l’économie et des finances publiques. Plutôt que de voir dans un tel comité une atteinte à ses prérogatives, le Parlement ferait mieux de renforcer ses propres capacités d’expertise. Comme le montre l’exemple américain, les comités indépendants deviennent largement superflus lorsqu’il existe un Office parlementaire du budget compétent, crédible et non partisan.

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