L'analyse de... Isabelle Job, directeur des études économiques Groupe Crédit Agricole

Une Union sans partage

le 17/10/2013 L'AGEFI Hebdo

A l’été 2012, les doutes sur l’intégrité même de la zone euro ont poussé les officiels européens à prendre deux décisions majeures. D’abord, la Banque centrale européenne (BCE) s’est engagée à assurer, sous certaines conditions, la liquidité des souverains financièrement fragiles, afin d’éviter que des problèmes de liquidité (incapacité des Etats à se refinancer sur les marchés) puissent dégénérer en une crise de solvabilité.

Ensuite, les Européens ont ouvert la voie à la création d’une Union bancaire dans le but de stopper les interactions délétères entre risques, souverains et bancaires. Les doutes sur la solvabilité de certains Etats membres rétroagissaient négativement sur les bilans bancaires, en raison de leur exposition aux risques souverains. A l’inverse, les doutes sur l’état de santé des systèmes bancaires posaient la question de leur éventuel sauvetage par des Etats aux finances exsangues. Ainsi, il était normalement convenu qu’après la mise en place d’un Mécanisme unique de supervision (à l’automne 2014), sous l’égide de la BCE, le fonds de secours européen, le MES, serait en mesure de recapitaliser directement les banques sans transiter par le bilan des Etats. Cette réponse a eu l’effet escompté sur les marchés en évacuant le risque extrême d’un éclatement pur et simple de la zone euro.

Les négociations concernant les deux autres piliers de l’Union bancaire - un Mécanisme unique de résolution pour gérer les faillites bancaires et un autre d’assurance-dépôts - se sont donc déroulées dans un environnement de marché plus calme. Rien n’est décidé mais la pression étant retombée, on semble se diriger vers une union « minimaliste » qui minore le degré de mutualisation et de partage des risques.

Concernant la résolution, la question sous-jacente est celle du partage du fardeau entre les contribuables (bail-out) et les investisseurs privés (bail-in) en cas de crise bancaire. Selon les nouvelles règles (dont l’entrée en vigueur n’est prévue qu’en 2018), les créanciers privés interviendraient en première ligne pour éponger les pertes selon une hiérarchie stricte : des actionnaires jusqu’aux « gros » déposants, en passant par les créanciers subordonnés et seniors. Ensuite, les Etats (et donc les contribuables) pourraient être appelés à la rescousse avant l’utilisation, en dernier recours, des deniers européens via une recapitalisation directe du MES, mais seulement pour les banques supervisées par la BCE et pour un montant plafonné à 60 milliards d’euros (à peine les sommes débloquées pour les banques irlandaises ou grecques !).

Cette logique, qui permet certes d’atténuer le lien entre banques et souverains, du fait de l’intervention en premier ressort des créanciers privés, ne peut que renforcer, au lieu de corriger, les phénomènes de fragmentation financière entre Nord et Sud. Ce d’autant qu’une certaine flexibilité est laissée aux régulateurs nationaux pour amender ces règles et exempter certains créanciers privés (une fois 8 % du passif épongé et normalement dans la limite de 5 %). Ce mécanisme de résolution à géométrie variable, une fois intégré par les marchés, va certainement conduire à une plus grande discrimination entre banques, en fonction de la structure de leur passif « absorbeur » de pertes, mais aussi et surtout en fonction de la capacité financière de leurs Etats à pouvoir les renflouer, la localisation étant alternativement un privilège (au Nord) ou un désavantage (au Sud).

En effet, en cas de détresse financière, les créanciers privés peuvent être difficilement impliqués sans faire courir le risque d’amplifier les phénomènes de contagion avec des Etats érigés en seul rempart contre l’effondrement du système financier. La logique de socialisation des pertes a dominé la logique d’équité tout au long de la crise. Il s’agit d’ailleurs pour certains Etats fragiles de la zone euro (Irlande, Espagne) de l’une des causes de leur surendettement actuel avec des marges de manœuvre aujourd’hui réduites pour venir au secours de leur secteur bancaire sans mettre en doute leur solvabilité. Le Mécanisme unique de résolution, tel qu’il se dessine, propose certes une harmonisation des procédures et un partage équilibré des pertes, mais sa mise en œuvre pratique demeure contestable. Et surtout, le degré de mutualisation des moyens à l’échelle européenne paraît trop limité pour endiguer la fragmentation financière en zone euro et faire de ce dispositif un pare-feu efficace en cas de menace systémique.

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