Le système européen de résolution, un laborieux puzzle

le 23/01/2014 L'AGEFI Hebdo

Système européen de résolution : la gouvernance et la mutualisation des risques entre pays de la zone euro font encore débat.

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Elisa Ferreira, député socialiste portugaise, est formelle : le compromis trouvé en décembre par les ministres des Finances au sujet du futur système européen de résolution bancaire n’est au plus qu’une étape vers la création d’un système européen de résolution et de gestion de crise. « Il n’y a pas d’accord » sur la résolution, explique la rapporteur du texte. Les semaines qui viennent vont donc être l’occasion d’un bras de fer sur deux thèmatiques: la création de l’autorité commune de résolution proprement dite, élément central du projet de règlement présenté à l’automne par le commissaire Michel Barnier et l'accord intergouvernemental sur le fonctionnement du fonds européen de résolution.

Sur ce point, l’Allemagne a obtenu que la mutualisation des quelque 55 milliards d’euros qui seront progressivement mis en réserve à partir de 2015 pour financer la recapitalisation et éventuellement le démantèlement de banques européennes soit négociée séparément, en dehors de la procédure législative normale. « Le conseil Ecofin est allé dans la complication juridique », regrette la député française Sylvie Goulard qui fait partie des négociateurs du Parlement qui se sont invités à la conférence intergouvernementale. Au cœur des discussions sur cet accord qui donnera lieu à un traité entre membres de la zone euro, la procédure de validation des plans de résolution qui seront décidés par l’autorité européenne, d’une part, et le rythme de mutualisation de l’autre. « Pour l’instant, on a un agrégat de fonds nationaux mais pas un fonds unique », estime Elisa Ferreira. Si on voit mal les gouvernements revenir sur l’idée des « compartiments nationaux », une accélération de cette mutualisation est déjà envisagée comme une issue possible. Aux termes du compromis de décembre, les compartiments ne seraient pleinement mutualisés qu’au terme de la décennie, à raison de 0,1 % des dépôts garantis par an. « Pourquoi pas cinq ans ou sept ans au lieu de dix ans ? », suggère une source européenne.

Complexité byzantine

Par ailleurs, les ministres des Finances veulent obtenir un droit de veto sur les plans de résolution avec la possibilité de bloquer les décisions du conseil de la future autorité qu’ils veulent voir composée de cinq membres plus un par autorité de résolution nationale. Un processus de décision d’une complexité byzantine. Les députés, eux, veulent faire jouer la loi de la majorité, sans laisser de droit de veto aux gouvernements nationaux. Cette demande ne laisse pas indifférents certains pays qui se sont pliés à contrecœur aux exigences allemandes.

Pour l’économiste Nicolas Véron, ces débats politiques sur la gouvernance du système n’apportent en réalité pas de solution praticable. « Une résolution de crise bancaire ne procède pas d’une seule décision. C’est une négociation continue qui se déroule dans le temps. Or pour l’instant, l’exécution du plan de résolution par l’autorité nationale exige de reprendre la procédure de l’article 16 », qui prévoit des allers et retours entre le conseil de l’autorité de résolution, la Commission européenne et le Conseil des ministres, explique-t-il. « Beaucoup de choses relèvent de la pratique. Il faut relativiser cette législation en tant que telle. » Cette « double négociation », comme l’appelle Sylvie Goulard, aura pour effet probable de revenir partiellement sur les exigences allemandes qui visent à préserver une marge de manœuvre nationale pour l’utilisation des moyens et les décisions de résolution elle-même. Mais elle risque de s’étaler jusqu’en mars, au point de mettre en danger l’adoption du règlement créant l’autorité et le fonds européen sous la présente mandature.

Indépendamment de cette joute politique, plusieurs pièces du puzzle sont déjà prêtes à être mises en place, avec un leitmotiv : limiter au maximum le financement de la résolution par les contribuables en cas de crise bancaire. Décembre a été l’occasion de boucler deux négociations clés : la première sur les fonds de garantie des dépôts, la seconde sur la résolution elle-même avec à la fois la création de fonds nationaux de résolution et des règles communes de bail-in. Une certitude, l’addition s’annonce salée pour le secteur bancaire.

A partir de 2015, les banques vont devoir relever significativement leur contribution à leur fonds national de garantie des dépôts. Le fonds français actuel se situe autour de 0,3 % des dépôts garantis… mais sous la forme d’avances remboursables. D’ici à 2015, il devra être pratiquement doublé. Encore l’objectif de 0,5 % – réservé aux pays dont le secteur bancaire est particulièrement concentré, dont la France – est-il une concession obtenue in extremis par le ministre des Finances, Pierre Moscovici. Le régime « de base » prévoit 0,8 %.

A verser en cash

Deuxième changement de taille : la possibilité de recourir à ces engagements virtuels sera limitée. Aux termes du compromis trouvé en décembre, seuls 30 % des moyens pourront être constitués d’engagement. Le reste devra être versé en cash, alors que le fonds français est actuellement constitué d’avances. « Pour le même risque, on va payer deux fois plus que ce que l’on paye maintenant et, de surcroît, en cash », s’indigne une source bancaire.

L'autre pièce maîtresse du dispositif est le bail-in, autrement dit la participation préalable et prioritaire des actionnaires et de certains créanciers à toute recapitalisation. Depuis août 2013, l’autorité européenne de la concurrence fait de l’absorption des fonds propres et des dettes junior en cas de crise une priorité, avant toute injection d’argent public. A partir de 2016, les créanciers senior devront également participer. Là encore, Berlin, appuyé par La Haye et Helsinki, a réussi à faire valoir ses vues en avançant de 2018 à 2016 cette extension du bail-in. « Cela risque d’effrayer les investisseurs », s’inquiète une source bancaire qui s’attend à voir les agences de notation réagir et le coût du crédit augmenter. En novembre, Moody’s a abaissé de plusieurs crans la note de quatre grandes banques américaines sur le fondement d’un projet de régulation fédérale facilitant le bail-in pour ces institutions. « Heureusement, le compromis aménage une place pour l’intervention préalable des Etats en cas de risque systémique », complète cette source.

En sus de la garantie des dépôts, les 28 devront abonder à partir de 2015 des fonds de résolution nationaux qui, pour les pays de la zone euro, seront reversés dans les compartiments nationaux du fonds européen de résolution. L’objectif a ici été fixé à 1 % des dépôts garantis à un horizon de dix ans. Londres a obtenu la possibilité de ne pas constituer de fonds de résolution national s’il existait une taxe équivalente. Mais cette liberté ne vaudra pas pour les pays de la zone euro dont les fonds nationaux de résolution ont vocation à constituer le compartiment national du futur fonds européen de résolution constitué par les 18 membres de la zone.

« Double taxation »

Les établissements français protestent contre ce que l’on présente comme une double taxation. Le gouvernement ne semble pas vouloir substituer la contribution à ce nouveau fonds à la taxe systémique dont les recettes devraient dépasser cette année les 900 millions d’euros, selon la Fédération bancaire française. Pierre Moscovici a bien tenté de pouvoir cumuler les réserves destinées à la résolution et celles réservées à la garantie des dépôts… En vain.

L’inquiétude est d’autant plus grande que, dans le cadre du futur fonds européen, les banques françaises risquent de devoir contribuer au-delà des 1 % actuellement prévus. « Le règlement sur le mécanisme européen fixe un objectif de 1 % mais il n’est écrit nulle part que les compartiments nationaux sont limités à 1 % », reconnaît une source européenne. Les contributions par banque seront fixées a posteriori en fonction à la fois de leur profil de risque et de l’ampleur des dépôts qu’elles collectent. Mais selon quelle proportion ? Encore un point qui devra être négocié dans les mois à venir.

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