DOSSIER Contrôle des risques

La surveillance européenne doit s'imposer

le 13/10/2011 L'AGEFI Hebdo

Lancé en janvier 2011, le système européen de supervision connaît des débuts difficiles, chahuté par la crise.

La grande salle de réunion de l’Autorité bancaire européenne à Londres. Photo : Elisabeth Blanchet

Quand le président de l'Autorité bancaire européenne (EBA), voyant se relever la vague de la crise bancaire, a voulu lancer l'idée d'une recapitalisation directe des banques par un instrument européen, il a rapidement déchanté. Andrea Enria n'avait pas encore apposé sa signature au bas de ses propositions que la lettre qu’il destinait aux membres du Comité économique et financier (CEF) - le groupe des directeurs du Trésor des Vingt-Sept - sortait dans la presse allemande. Aussitôt, le superviseur local, la BaFin, tranchait : il n'était pas question de laisser le Fonds européen de stabilité financière (FESF) entrer au capital d'un établissement bancaire.

On peut débattre des mérites d’une telle option, comme de la solidité des arguments de la BaFin. Mais sur un point au moins, cet épisode ne laisse aucun doute : le système européen de supervision en place depuis début 2011 est mis sous tension par la crise persistante. La BaFin, membre éminent de l'EBA, n'a pas hésité à violer son obligation de confidentialité pour marquer son opposition. Plus tard, l'autorité européenne rappellera simplement que ses contributions aux débats du CEF et les « options politiques » qu'elle y présente « ne seront pas dévoilées au public ».

Contrôle transnational

Bien que la crise ait souligné les insuffisances d’une surveillance purement nationale, l’échelon européen a donc encore du travail pour s'imposer face à un pouvoir national bien établi. Ce n’est pas par hasard si les négociations au Conseil des ministres des Finances sur l’encadrement des produits dérivés ont finalement achoppé sur… la supervision des chambres de compensation. Les « continentaux » voulaient y voir participer la Banque centrale européenne (BCE), y compris pour ICE et LCH.Clearnet, les deux chambres londoniennes. « Avec cette obligation de 'clearing' pour les dérivés, on crée une institution systémique parce qu’on concentre le risque. Il faut lui appliquer un régime de supervision européen », tranchait un diplomate lors des négociations.

Cet argument forme l’arrière-plan du rapport Larosière de 2009 : face à des risques systémiques, il faut une surveillance transnationale afin de trancher le dilemme entre l’intérêt à court terme de l’industrie et de la politique locale, d’un côté, et le souci de la stabilité du système, de l’autre. Pour les chambres de compensation, Paris et Berlin ont finalement réussi à ajouter une chaise pour la BCE autour de la table. Mais auparavant, la Commission avait dû plier devant la fronde de plusieurs pays, et renoncer à placer la surveillance de ces infrastructures systémiques directement sous l’Autorité européenne des marchés (Esma), comme elle le projetait.

La tâche impartie au nouveau système européen de supervision est aussi immense que difficile. On pourrait la résumer de la sorte : mieux identifier et gérer les risques, à tous les niveaux - celui des marchés, des institutions financières et du système monétaire. Le but ultime, comme l’écrivait Jacques de Larosière en préambule de son rapport de 2009, étant « d’empêcher, sinon les crises elles-mêmes, qui sont inévitables, du moins une répétition de l’effondrement systémique exceptionnel auquel nous assistons aujourd’hui ». Dans ce cadre, la mise en place d’une supervision paneuropéenne des institutions financières transnationales, pourtant problématique, fait presque figure de détail.

Comme l’a écrit Mario Draghi, la crise a créé une « perception différente du risque ». « La vision optimiste d’après laquelle le niveau de risque dans le système pouvait être compensé par sa dispersion a été balayée », ajoute l’actuel président du Conseil de stabilité financière et futur président de la Banque centrale européenne. Alors que l’effort réglementaire entrepris depuis trois ans consiste à reprendre le contrôle de ces risques, quitte à les concentrer dans des infrastructures, les superviseurs doivent eux, au contraire, partir à la chasse aux informations et déployer leurs analyses sur un champ plus vaste que jamais. C’est donc au tour des autorités de se « disperser », en quelque sorte, mais à bon escient.

Vigie

Ce rôle de vigie, de « tour de contrôle », comme l’appelle le commissaire européen Michel Barnier, échoit au Conseil européen du risque systémique (ESRB). Placé en surplomb du système de supervision, rattaché à la BCE, il rassemble, outre les banquiers centraux de toute l’Europe, les superviseurs sectoriels : Eiopa (autorité européenne des assurances), EBA (autorité européenne bancaire) et Esma (autorité européenne des marchés), ainsi que la Commission européenne qui est la principale source de réglementation. « Nous n’avions pas vraiment de surveillance macroprudentielle avant la crise, indique un superviseur européen. Il fallait compléter le travail institution par institution par une approche plus globale pour avoir une vision horizontale des risques. »

L'ESRB est censé étudier en profondeur les structures du système financier. Il prépare un rapport sur le shadow banking (finance de l'ombre). Il est aussi là pour questionner la politique monétaire afin, toujours selon le rapport Larosière, qu’elle « ne tienne pas seulement compte des prix à la consommation, mais aussi de l’évolution globale en matière monétaire et de crédit », quitte à s’attaquer au crédit facile qui a fait le lit de la dernière crise. Il doit mettre aussi le doigt sur les dérives de l’offre de services financiers, comme l’octroi du label OPCVM aux exchange-traded funds, ou la distribution de prêts immobiliers en devises en Europe centrale. Il s’intéresse enfin à la liquidité bancaire et examine les effets de contagion du risque souverain sur les établissements de crédit, quitte à passer commande auprès de la DTCC (Depository Trust & Clearing Corporation) de toutes les données utiles sur les positions des banques européennes sur le marché des CDS (credit default swaps) souverains. Tout cela avec un secrétariat de 25 personnes mais en faisant jouer au maximum l’effet de réseau entre ses membres.

Une telle approche à la fois agrégée et horizontale peut révéler les effets pervers de décisions apparemment frappées au coin du bon sens. Démonstration avec le respect des ratios de solvabilité : « Quand les banques ont vu les difficultés à lever des capitaux, elles ont vendu des risques, provoquant un 'credit crunch' ; ce phénomène moutonnier n’est pas pris en compte » dans une approche microprudentielle, remarque un expert.

Pour l’instant, les efforts pour rendre la supervision aussi systémique que peuvent l’être les risques et les institutions qui les portent ont produit peu de résultats visibles. C’est en partie le fait de leur jeunesse. Une question aussi cruciale que l’alimentation du Conseil en données n’est pas réglée. Les règles n’en ont été jetées qu’en septembre, mais le flux de données lui-même ne commencera à couler que sous réserve d’accord des trois autorités sectorielles et de la BCE.

Confidentialité

La relative discrétion de l'ESRB s’explique aussi par une politique de confidentialité très stricte, compréhensible à certains égards mais qui pourrait aussi limiter la portée de son travail et l’affaiblir dans les inévitables différends qui l’opposeront aux autorités nationales ou microprudentielles. L’adoption d’une alerte requiert, par exemple, la majorité simple du conseil général, où siègent les banquiers centraux, les trois autorités de supervision sectorielles et la Commission européenne - chacun avec une voix, si elle reste confidentielle. Mais une majorité des deux tiers est exigée si elle est rendue publique. La publication d’une recommandation nécessite aussi un avis préalable favorable du Conseil Ecofin. Jusqu’à présent, l'ESRB n’a formulé ni avertissement ni recommandation publics. En attendant, l'institution, qui a tenu le 21 septembre le troisième conseil de sa courte existence, fait office de forum entre autorités compétentes. La sophistication du système européen de supervision ne doit pas cacher le fait que, derrière différentes casquettes, ce sont souvent les mêmes hommes - et femmes - qui sont aux commandes. Le président de la BCE pilote aussi le conseil général de l'ESRB. La supervision macro est finalement le fruit d’un consensus entre des décideurs chargés respectivement de politique monétaire, de supervision sectorielle et de réglementation financière. La construction conçue par Jacques de Larosière est de rendre possible la constitution d’une communauté d’une poignée de décideurs en charge de la stabilité du système. Ce n’est pas la moindre de ses qualités.

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