La stratégie budgétaire de Bruxelles au banc d’essai

le 07/11/2013 L'AGEFI Hebdo

Entré dans la pratique, le « Two-Pack » permet à la Commission européenne une surveillance resserrée des lois de Finances nationales.

La Commission voit sa capacité d’intrusion accrue. EC

Il y avait jusqu’à présent un seul « semestre européen », le premier, jalonné de discussions entre Bruxelles et les capitales nationales sur les choix budgétaires, les réformes de l’année à venir et la stratégie de réforme de celle en cours. Il y en a désormais deux. Cette surveillance ne se limite plus aux premiers mois de l’année, elle se poursuit à l’automne à l’occasion des débats sur les lois de Finances nationales. Mi-novembre, pour la première fois, l’exécutif européen enverra une salve d’« avis » aux dix-huit Parlements de la zone euro. Histoire de prendre à témoin les députés des engagements pris par leurs gouvernements devant le « club » européen. Sa capacité d’intrusion dans le cœur du réacteur politique national, le budget, n’a jamais été aussi grande. Le « Two-Pack », la nouvelle réforme de la gouvernance de la zone euro qui vient d’entrer en vigueur, autorise la Commission à rendre un avis négatif sur un budget s’il se fonde sur des hypothèses irréalistes ou si la correction budgétaire n’est pas en ligne avec la trajectoire définie au printemps. Elle lui donne même la possibilité d’imposer des sanctions.

En pratique, le gouvernement français n’a pas grand-chose à craindre cette année. Olli Rehn, le commissaire aux Affaires économique et monétaires, a indiqué que les prévisions de croissance de Bercy étaient réalistes, bien qu'un peu plus optimistes que celles de Bruxelles. Le commissaire se montre en revanche circonspect s’agissant des réformes structurelles. Celle des retraites n’a pas complètement satisfait, de même que le choix d’arbitrer en faveur d’un relèvement des prélèvements fiscaux et sociaux plutôt que de réduire les dépenses publiques. Paris résiste au vieux rêve de la Commission de rendre les programmes de réformes structurelles contraignants. Un pas dans cette direction a pourtant été franchi avec la nouvelle « procédure en déséquilibre macroéconomique excessif » introduite l’an dernier. Mais surveillance des déséquilibres d’un côté et réformes de l’autre se fondent sur des bases juridiques, contraignantes dans un cas, volontaires dans l’autre. Et « on ne change pas le traité avec un règlement », s’agace une source française.

Au plus haut niveau, les discussions en sont là. Entre les conseillers Europe des chefs d’Etat, on débat ouvertement des procédures de coordination des politiques économiques. A Berlin, la chancelière Angela Merkel n’a pas renoncé à son idée de « contrats » engageant chaque pays de la zone euro vis-à-vis de la Commission. Elle voudrait aller plus loin avec un « code » - sous la forme d’un traité - de la zone euro, ramassant les règles de gouvernance, ces fameux contrats et les instruments de solidarité tel le Mécanisme européen de stabilité.

Le tabou allemand

Cet investissement des dirigeants publics dans les procédures et la distribution du pouvoir entre centre et périphérie laissent peu de place au débat de fond sur la politique économique à mener pour la zone euro dans son ensemble. En témoigne le tabou de l’excédent de la balance courante allemande qui n’a pas été abordé lors du premier cycle de surveillance des déséquilibres macroéconomiques en 2012. « Que dans la première économie de la zone euro la demande soit si faible est un problème pour tous les autres, explique Frédérique Cerisier, économiste à BNP Paribas. La Commission applique une politique asymétrique en ne s’interrogeant pas sur l’origine des excédents allemands. C’est regrettable. » La surveillance budgétaire accrue limite aussi les possibilités d'ajustement structurel. « Avec ces nouvelles contraintes, il n’y aura plus de place à terme pour une vraie politique budgétaire discrétionnaire, poursuit l’économiste. Or il ne faut pas s’en priver car c’est un outil de politique économique essentiel pour amortir les chocs externes. » Le Fonds monétaire international, qui a déjà admis avoir sous-estimé l’effet récessif de la consolidation budgétaire entreprise depuis 2010, plaide désormais pour un « fonds » dont le rôle serait celui d’un amortisseur conjoncturel. Une idée proche de la « facilité budgétaire » suggérée par le président du Conseil européen Herman Van Rompuy et soutenue par Paris.

Enfin et surtout, la question de l'efficacité des efforts budgétaires demandés aux gouvernements européens, qui devrait être au cœur des débats entre les acteurs de cette « gouvernance », ministres des Finances et chefs d’Etat, reste au second plan. Dans son récent rapport sur l’Europe sociale, Bruxelles a reconnu que « les changements apportés aux systèmes fiscaux et les coupes dans les salaires ont entraîné des baisses substantielles dans le niveau de revenu des ménages, mettant sous forte pression les niveaux de vie, en particulier des ménages à bas revenus » et a relevé un « affaiblissement des stabilisateurs automatiques… qui pourrait mettre en danger la reprise économique ».

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