Rencontre avec... Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes

« La maîtrise des engagements hors bilan recouvre une dimension systémique »

le 06/06/2013 L'AGEFI Hebdo

L’encours des engagements hors bilan de l’Etat est passé de 2.455 milliards d’euros fin 2011 à 3.090 milliards fin 2012. Quel est le risque ?

Le risque d’une croissance incontrôlée des engagements hors bilan est une dégradation de la perception qu’ont les observateurs des finances publiques de la capacité de l’Etat à prendre, de façon crédible, de nouveaux engagements, mais également à faire face aux obligations résultant du stock des engagements déjà pris, voire à assurer le paiement du service de la dette. En ce sens, la maîtrise des engagements hors bilan recouvre désormais une dimension systémique.

Pourrait-on découvrir de nouveaux engagements hors bilan dans les prochaines années ?

La Cour est vigilante sur l’exhaustivité du recensement des engagements hors bilan. A l’occasion de la certification des comptes de l’Etat de 2011, elle avait alerté sur ce thème, notamment dans sa réserve sur les passifs non financiers. Le dialogue entre la Cour et l’Etat est constant afin de renforcer la qualité de l’information financière, par exemple sur les engagements liés aux litiges fiscaux éventuels et sur les garanties implicites de passif des établissements publics. Toutefois, l’information disponible en France est aussi riche et fiable que celle publiée par les Etats les plus en pointe en matière de transparence financière et comptable. Les progrès à accomplir concernent avant tout les autres administrations publiques. Il n’est actuellement pas possible d’estimer les engagements hors bilan agrégés des organismes de Sécurité sociale ou des collectivités territoriales, même si certains progrès limités ont été enregistrés récemment.

Le sénateur Jean Arthuis s’est inquiété du recours à des « financements innovants » qui évitent une augmentation de la dette, mais qui se traduisent par une hausse des engagements hors bilan. L’Etat cherche-t-il à cacher ses dettes ?

Jean Arthuis faisait allusion au recours par les administrations publiques à des financements sous forme de partenariats public-privé, qui leur permettent de faire l’acquisition d’actifs sans emprunter, en échange du paiement de loyers sur des périodes longues. Ce type de montage permet indéniablement de limiter leur endettement facial, les loyers restant à acquitter s’inscrivant hors bilan. Il est toutefois abusif de parler de dette cachée pour l’Etat dans la mesure où les contrats de partenariats qu’il signe font l’objet d’une information financière détaillée, par exemple en annexe du compte général de l’Etat. Les montants en cause sont en outre limités en comparaison des dettes financières de l’Etat, qui s’établissaient à 1.412 milliards d’euros fin 2012.

« La hausse de l’encours n’a pas entraîné un surcroît de dépenses budgétaires, mais a coïncidé avec un repli des recettes tirées des engagements », constate la Cour. Pourquoi ?

La hausse des engagements hors bilan illustre le fait que le budget de l’Etat est davantage exposé qu’il ne l’était autrefois à des aléas financiers. Elle ne dit rien de la probabilité de réalisation de ces aléas, qui peut être très variable : certains aléas assurés par l’Etat donnent régulièrement lieu à des sinistres, d’autres sont de nature systémique et ne devraient vraisemblablement jamais se réaliser. En revanche, les recettes tirées des engagements se replient. Dans certains cas, le mouvement est naturel, l’Etat freinant sa rémunération pour permettre au bénéficiaire de sa garantie de mobiliser des ressources pour couvrir ses risques. D’autres cas doivent conduire l’Etat à s’interroger sur la rémunération de sa garantie. Par exemple, l’encours de la dette garantie du Fonds européen de stabilité financière (FESF) est passé de 7,3 milliards d’euros à 58,1 milliards entre décembre 2011 et décembre 2012. Or cette hausse du risque supporté par l’Etat ne s’est pas traduite par la perception de recettes supplémentaires. Ainsi, la Cour recommande aux pouvoirs publics de dépasser la logique de constatation des engagements hors bilan pour s’inscrire dans une logique de surveillance active.

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