Identifier les SIFIs, un exercice difficile

le 02/06/2011 L'AGEFI Hebdo

Les régulateurs vont devoir repérer, réguler et superviser les établissements d’importance systémique.

L’enjeu est de taille. Le Conseil de stabilité financière (CSF) doit proposer en juillet une méthodologie pour identifier les établissements financiers d’importance systémique au niveau mondial (global systemically important financial institutions, G-SIFIs). Leur point commun ? Leur faillite provoquerait une « perturbation considérable du système financier et de l’activité économique ». Le Comité de Bâle sur la supervision bancaire, qui collabore avec le CSF, a déjà défini cinq critères : l’activité mondiale, la taille, l’interconnexion, la substituabilité et la complexité. Les deux instances travaillent aussi sur les capacités supplémentaires d’absorption des pertes que les superviseurs nationaux demanderont aux G-SIFIs, puis aux autres SIFIs (surcharge en capital, obligations convertibles contingentes…). Et sur la supervision et les régimes de résolution de crise adéquats à ces établissements. Le CSF soumettra ses propositions à consultation en juillet, et fera des recommandations au G20 en novembre.

L’approche du CSF, endossée par le G20, suscite l’inquiétude des banques, des compagnies d’assurances et des autres acteurs financiers. Ils redoutent les effets du label SIFI : exigences supplémentaires de fonds propres, risques de distorsion de concurrence et d’aléa moral, etc. « Si les régulateurs identifient un groupe de SIFIs sans avoir un régime de résolution de crise convaincant, ces établissements pourraient bien être considérés comme trop grands pour faire faillite, affirme Paul Wright, directeur senior responsable des affaires de régulation à l’Institute of International Finance. Les marchés pourraient leur accorder un avantage compétitif, par exemple en termes de coût de financement, et ils deviendraient encore plus systémiques. »

Une méthodologie

Il n’y aura pas de liste avec des noms, mais une méthodologie d’identification, et les superviseurs nationaux garderont une « marge d’appréciation », selon une source bien informée. Les banques plaident pour une approche par activités, et non par établissements. « On ne peut pas saisir complètement le risque systémique grâce à des indicateurs, aussi sophistiqués soient-ils, explique Paul Wright. Il peut venir d’un établissement, mais aussi d’un marché ou d’un produit, et il dépend surtout des circonstances. » Les assureurs, eux, martèlent que leur cœur de métier n’est pas systémique.

« Il y a un test simple pour apprécier la qualité de ces critères, lance Jean-Paul Caudal, directeur de la supervision bancaire et comptable de la Fédération bancaire française. Si on les avait appliqués aux établissements qui ont eu un rôle majeur dans la crise (Bear Stearns, Lehman Brother, AIG Financial Products, Reserve Primary Fund, Anglo Irish Bank ou encore Northern Rock), ils n’auraient certainement pas été considérés comme systémiques, sauf peut-être Lehman Brothers, mais ce n’est pas sûr car cette société n’avait pas le statut bancaire. » En particulier, le critère de taille soulève une vive opposition. « Quel est le plus dangereux ? Une grande banque internationale diversifiée ou une collection de petites banques engagées dans une seule activité risquée ? », interroge Jean-Paul Caudal.

De nombreux modèles, plus sophistiqués, ont été développés par des économistes pour mesurer le risque systémique. La Banque centrale européenne (BCE), dans la Revue de stabilité financière de juin 2010, en distingue quatre sortes : les modèles de « première alerte » qui signalent des risques que le marché n’a pas encore pris en compte ; le macro-stress-testing qui évalue la résistance du système à des chocs exogènes ; les modèles de contagion qui mesurent la transmission de l’instabilité entre les intermédiaires et entre les marchés ; et les indicateurs de stabilité financière. La BCE utilise par exemple un indicateur de risque systémique dans sa surveillance du système. « Chacune de ces mesures du risque a ses forces et ses faiblesses, conclut la banque centrale. Les responsables politiques ont donc besoin de s’appuyer sur un large éventail de mesures et d’outils. »

L’un des modèles cités est celui de Viral V. Acharya, Lasse H. Pedersen, Matthew Richardson et Thomas Philippon, de la NYU Stern School of Business*. La contribution au risque systémique de chaque établissement financier peut, selon eux, être mesurée par sa propension à être sous-capitalisé quand le système est frappé par un choc. Les trois premiers auteurs et Thomas F. Cooley ont appliqué cette méthode aux établissements américains (voir le tableau). Selon eux, si elle avait été employée en juillet 2007, les établissements américains les plus systémiques auraient compris Citigroup, Merrill Lynch, Freddie Mac, Fannie Mae, Bear Stearns et… Lehman Brothers !

Une supervision renforcée

L’ennui est que la plupart de ces modèles requièrent des données pas toujours disponibles. Or selon une étude de Mathias Drehmann et de Nikola Tarashev**, économistes seniors de la Banque des règlements internationaux (BRI), une approche par des indicateurs simples comme la taille et les prêts interbancaires reproduit assez bien les résultats de modèles plus compliqués.

Le débat sur la mesure du risque systémique existe aussi aux Etats-Unis, où le Financial Stability Oversight Council (FSOC) est chargé par la loi Dodd-Frank d’identifier les SIFIs (les banques avec plus de 50 milliards de dollars d’actifs sont automatiquement désignées comme telles). D’un côté, le Trésor et le Réserve fédérale estiment qu’il est difficile d’établir des indicateurs parfaits. De l’autre, la Federal Deposit Insurance Corporation, qui fait aussi partie du FSOC, est favorable à des critères solides. La Fed proposera cet été un ensemble de mesures pour limiter le problème des établissements trop grands pour faire faillite (too big to fail), en vue d’une application en janvier 2012 (surcharge en capital, exigences de liquidité, limites aux expositions uniques…).

Les régulateurs débattent aussi de la manière de réguler les SIFIs. « Bâle III ne répond pas complètement aux externalités que ces établissements imposent, nous devons aller plus loin », a récemment déclaré Nout Wellink, président du Comité de Bâle. Les Américains, guidés par la loi Dodd-Frank, et les Britanniques sont plus enclins que les Français à imposer des surcharges en capital. Un système d’exigences graduelles en fonction du caractère plus ou moins systémique de l’établissement et l’utilisation d’instruments de dette, comme les obligations convertibles contingentes, sont en cours de discussion. « Les superviseurs doivent évidemment être attentifs aux grandes banques et leur imposer d’avoir des fonds propres supplémentaires s’ils identifient une activité particulièrement risquée, estime Jean-François Lepetit, ancien président de la Commission des opérations de Bourse et auteur d’un rapport sur le risque systémique. Mais les surcharges ne devraient pas s’appliquer à toutes les institutions sans discrimination. » Le Comité discutera en juin de l’ampleur des surcharges éventuelles et publiera un document consultatif. Une étude d’impact macroéonomique sera réalisée au second semestre.

Le CSF doit en outre faire des propositions pour renforcer la supervision des SIFIs et améliorer les régimes de résolution de crise. L’un des objectifs est de supprimer les dispositions de ring-fencing qui empêchent une juste résolution transfrontalière, comme celles qui prévoient un traitement préférentiel des déposants nationaux par rapport à ceux des filiales étrangères. Pour Paul Wright, « le G20 devrait être beaucoup plus ambitieux et mettre en place un ensemble cohérent de mécanismes internationaux de gestion des faillites ».

D’aucuns mettent en garde contre un excès de régulation qui déplacerait le risque systémique vers la finance parallèle. « Il est logique qu’on s’intéresse aux institutions financières, mais le risque systémique peut aussi se développer ailleurs, notamment dans les champs non réglementés comme le marché OTC (de gré à gré, NDLR) et certains marchés de gestion de capitaux, observe Jean-François Lepetit. On devrait créer un observatoire du risque systémique chargé de repérer les accumulations de risques dans le ‘shadow banking system’, notamment à cause d’arbitrages réglementaires. » Le Financial Stability Oversight Council aux Etats-Unis et le Conseil européen du risque systémique ont commencé à faire ce travail de surveillance de la stabilité du système.

*’Measuring systemic risk’, mai 2010

**’Systemic importance: some simple indicators’, BIS Quaterly Review, mars 2011

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