DEFICITS PUBLICS - Changer d’approche

le 04/10/2012 L'AGEFI Hebdo

L'idée est d'évacuer les aléas conjoncturels. Reste à harmoniser à l’échelle européenne la définition de déficit structurel.

Le ministre de l’Economie Pierre Moscovici lors de la présentation du projet de loi de Finances, le 28 septembre 2012.

Le rituel est bien rodé. Avec l’arrivée de l’automne, plusieurs gouvernements européens se plient à l’exercice de la présentation de leur projet de budget pour l’année suivante aux citoyens-contribuables et aux entreprises. Vendredi 28 septembre, le gouvernement français présentait son projet de loi de Finances 2013 avec 30 milliards d’euros d’efforts à fournir, dont les deux tiers sous forme de hausses d’impôts pour tenir l’objectif de déficit public de 3 % du PIB l’an prochain. La veille, c’était au gouvernement espagnol de dévoiler son budget avec 40 milliards d’euros de hausses d’impôts et de coupes dans les dépenses pour un objectif affiché de déficit de 4,5 % du PIB, le tout sur fond de conjoncture économique déjà bien délabrée. Que dire de la Grèce ? Athènes présentait le 1

eroctobre son projet de budget. Edifiant ! Sixième année de récession (-3,8 % prévu en 2013), 25 % du PIB détruit et une dette publique de 179 % du PIB. Tout cela pour parvenir à un déficit public de 4,2 % du PIB.

Partout en Europe, la récession se généralise, les entreprises reportent ou arrêtent leurs investissements, le pouvoir d’achat diminue, et dans les pays du sud, les salaires baissent, le chômage retrouve des niveaux record, parfois impressionnants comme en Espagne (25 % de la population active). Même l’économie allemande jusqu’ici épargnée n’échappe plus tout à fait à cette dégradation (L’Agefi Hebdo du 20 septembre).

« Policy mix » éclaté

Pour bon nombre d’économistes, l’unique lueur d’espoir réside dans la capacité des dirigeants européens (politiques, Commission européenne, Banque centrale européenne) à tracer la voie d’une véritable sortie de crise. La feuille de route délivrée par le sommet européen du 29 juin dernier concernant l’union bancaire ou le MES (Mécanisme européen de stabilité), si elle est respectée, pourrait faire revenir la confiance des entreprises et des ménages, et donc la croissance économique. De même, l’annonce par la BCE du lancement d’un programme illimité d’achats de titres publics sur le marché secondaire dans le cadre OMT (outright monetary transactions) a atténué l’inquiétude sur les marchés financiers. « La confiance, c’est la visibilité pour les entreprises comme pour les consommateurs, explique Hélène Baudchon, économiste de BNP Paribas. Dans le contexte actuel, elle seule peut débloquer l’attentisme qui prévaut en France. Des signes de résolution de la crise souveraine en Europe, des engagements plus clairs du gouvernement en faveur de la compétitivité et de l’emploi et une politique budgétaire plus lisible seraient susceptibles de dissiper les incertitudes, de faire en sorte que les entreprises investissent et que les ménages puisent dans leur épargne pour consommer. »

En dépit de la générosité affichée de la politique monétaire (taux bas et politique non conventionnelle de la BCE), le policy mix européen est au plus mal. La transmission de la politique monétaire est mauvaise et irrigue mal les économies. La production de crédit aux entreprises de la zone euro est franchement négative (-0,8 % en août) malgré la bonne évolution du crédit en Allemagne. Au niveau budgétaire, les programmes dits d’ajustement, de réduction importante des déficits publics, mis en place pour contrecarrer la crise des dettes souveraines et chapeautés par la Commission européenne, produisent des effets accélérateurs de récession, notamment dans les pays du sud de l’Europe. Pour les populations de ces pays, les politiques budgétaires prennent des allures de rites sacrificiels avec comme mot d’ordre : toujours moins.

Quel déficit ?

Les « fautifs » désignés sont les effets multiplicateurs des politiques budgétaires. Ils ont été beaucoup trop sous-estimés. Jusqu’ici, le « multiplicateur » du Fonds monétaire international (FMI) servait de référence et la formule communément admise était : à une réduction du déficit budgétaire de 1 % du PIB est associée une contraction du PIB de 0,5 point pendant deux ans. Mais depuis 2007-2008, tout a changé, indique une note de Standard & Poor’s. Il est devenu évident que l’impact négatif sur la croissance s’est accru. Entre 2009 et 2011, l’ajustement budgétaire en Espagne aurait dû entraîner une contraction du PIB de 1,7 %... En réalité, il a été de 7 %.

Un moyen de contourner la brutalité des cures d’austérité budgétaire est de recourir à la vieille notion de déficit public structurel, « qui n’est pas directement observable dans la réalité », précise-t-on à la Commission européenne. Pour l’obtenir, il faut « évaluer la composante conjoncturelle du déficit public et retrancher cette composante conjoncturelle du déficit ». Toute la question est d’avoir une définition comptable identique d’un pays à l’autre tant les méthodes de calcul abondent (lire l'entretien). « Avec l’ancien Pacte de stabilité et de croissance, chaque Etat calculait son déficit structurel. Ensuite, la Commission recalculait ses déficits, explique Frédérique Cerisier, économiste de BNP Paribas. « La condition première d’une évaluation par le déficit structurel est d’avoir une seule institution, une seule personne qui le calcule de la même façon pour tout le monde. »

En attendant une nouvelle norme, les pays du sud ont pris les devants en indiquant en juillet pour le Portugal et l’Espagne qu’ils ne respecteraient pas leurs objectifs de réduction des déficits en temps et en heure. Il y a quelques jours, c’était au tour de l’Italie d’indiquer que le déficit de la péninsule atteindrait cette année 2,6 % du PIB (1,7 % prévu au printemps) et 1,8 % l’an prochain (0,5 % précédemment). Responsable de cette glissade, la récession (-2,4 % pour le PIB cette année), ce qui permet au gouvernement italien de préciser que le solde structurel sera à l’équilibre en 2013. En revanche, vu la dégradation du dénominateur, le ratio dette publique/PIB va culminer à un taux record de plus 126 %. A l’opposé, les Allemands vivent dans un autre monde. Ils se paient le luxe d’un débat de politique intérieure sur l’utilisation d’une « cagnotte », les rentrées fiscales étant supérieures aux prévisions et le déficit budgétaire de l’ordre de 0,9 % du PIB cette année. D’un côté, la CDU propose des baisses d’impôts ou de nouvelles dépenses en faveur de l’enfance et des retraités. De l’autre, les sociaux-démocrates veulent affecter les surplus au désendettement.

Un cas particulier

La politique budgétaire française est un cas à part. Pas question de reconnaître tout de suite que le solde budgétaire de -3 % (mais un déficit structurel dans la définition de Bercy de - 1,6 %) ne sera pas respecté comme l’ont fait les pays du sud. « Il y a une singularité française, explique Bruno Cavalier, chef économiste d’Oddo Securities. Le pays ne peut pas se permettre aujourd’hui de reporter son objectif de 3 % au-delà de 2013. La France ne se trouve pas dans une situation de grave récession, même si elle n’a évidemment pas l’aspect d’une économie en croissance. Elle doit tenir son rang vis-à-vis de l’Allemagne au moment où l’Europe engage d’importantes réformes. » L’analyste table sur un déficit public de 3,8 % l’an prochain correspondant à une « croissance négative » de -0,2 %. Dubitatifs, les économistes dans leur majorité donnent rendez-vous dans quelques mois pour un collectif budgétaire qui remettra les pendules à l’heure. Ils sont même quelques-uns à anticiper un nouveau correctif dès 2012 afin de tenir le solde de -4,5 % du PIB pour l’année qui se termine.

Un collectif bientôt

Comme souvent, la direction de la prévision de Bercy a surévalué son cadrage macroéconomique avec une prévision de croissance du PIB de 0,8 % pour 2013. Consensus Forecast, qui établit la moyenne de plus d’une vingtaine de prévisionnistes, annonce une progression de l’activité de 0,4 %. Quant au scénario du pire, celui d’une récession généralisée et profonde en zone euro, il implique une contraction du PIB de 1,3 %, selon des projections de S&P.

Un scénario à ne pas écarter car comme l’explique non sans humour Robert Crossley, économiste chez Citi : « Chaque année depuis 2005, le gouvernement est plus optimiste que le consensus sur la croissance de l’année suivante. Et bien que le consensus se montre plus perspicace que le gouvernement, il se trompe lui aussi et surestime la croissance réelle de 0,6 point. » Suivant leur raisonnement, les économistes de Citi prévoient un collectif budgétaire en février, le plus tôt possible, pour corriger la trajectoire et « peu après la publication du PIB du quatrième trimestre 2012 ». Car après trois trimestres de zéro pointé pour le PIB, une stagnation parfaite qui constitue un véritable exploit statistique, le risque principal souligné par les économistes est d’entrer en zone négative. L’alternative sera simple, explique Bruno Cavalier : « Soit engager de nouvelles hausses d’impôts pour couvrir le dérapage ; soit négocier un report de l’objectif avec les partenaires européens. La seconde option est hautement souhaitable et implique que Paris s’engage sur un véritable agenda de réformes. C’est alors seulement que l’on pourra juger si les taux bas sur la dette française sont mérités. » Les occasions de tester le rating de la dette publique française (de plus de 91 % du PIB en 2013) qui appartient au club des « AAA » (seule S&P sur les trois grandes agences a retiré son « triple A » en janvier dernier) ne vont pas manquer. La panne de l’activité économique jouera un rôle primordial dans l’appréciation sur la qualité de la dette. Son coût du financement très bas depuis le début de la crise et le spread (écart de taux d’intérêt avec le Bund allemand) d’environ 75 points de base ces derniers mois pourraient alors être remis en cause, d’autant plus que « les problèmes de la France ne sont pas uniquement domestiques » et dépendent pour beaucoup de ses voisins, soulignent les économistes de Citi. Beaucoup d’investisseurs anticipent une hausse des rendements français. Reste qu’une récession, c’est aussi un processus déflationniste capable de maintenir les taux d’intérêt au plus bas.

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