L'analyse de... Olivier Garnier, chef économiste du Groupe Société Générale

Déficit public, la faute à la conjoncture ?

le 28/02/2013 L'AGEFI Hebdo

Le débat sur la question de savoir si l'objectif de déficit public de 3 % du PIB serait ou non respecté par la France en 2013 s'est jusqu’ici exclusivement focalisé sur le caractère réaliste ou non de la prévision gouvernementale de croissance de 0,8 %. Tant que cette hypothèse ne paraissait pas complètement hors de portée, le gouvernement a pu continuer d’afficher cet objectif. En revanche, dès que la baisse du PIB au quatrième trimestre 2012 a été annoncée, le gouvernement a été contraint de reconnaître que le déficit public allait être plus élevé que prévu, tout en réaffirmant que sa composante dite structurelle, c’est-à-dire corrigée des effets de la conjoncture, serait inchangée par rapport aux objectifs initiaux (soit en réduction de 2 points de PIB entre 2012 et 2013).

Tout se passe donc comme si la conjoncture économique constituait le seul aléa pesant sur les perspectives budgétaires. Or cela n'est pas du tout étayé par l’expérience. Au contraire, sans même prendre en compte d’éventuels dérapages dans l'exécution des dépenses, les prévisions de recettes sont sujettes à bien d'autres sources d'erreur ou d'incertitude, d'ampleur au moins aussi importante que celles inhérentes aux hypothèses de croissance.

Tout d'abord, les projections de recettes - et le calcul associé de la composante « conjoncturelle » du déficit public - sont généralement fondées sur l'hypothèse que, à législation inchangée, les prélèvements obligatoires évoluent globalement comme le PIB nominal (élasticité unitaire). C’est notamment le cas dans les prévisions gouvernementales affichées pour 2013. Or, comme vient fort opportunément de le rappeler la Cour des comptes, les périodes prolongées de croissance atone se traduisent le plus souvent par une élasticité significativement inférieure à 1, c'est-à-dire dire une progression spontanée des prélèvements fiscaux et sociaux inférieure à celle du PIB nominal. L'impact d'un tel effet est loin d'être négligeable : à croissance économique inchangée, une élasticité de 0,8 (au lieu de 1) amputerait à elle seule les recettes d'environ 5 milliards d'euros (0,25 % du PIB) par rapport à la prévision retenue pour 2013, soit un impact du même ordre de grandeur que celui d’une révision à la baisse d'un demi-point de la croissance du PIB réel (de 0,8 % à 0,3 %).

En second lieu, le chiffrage des mesures nouvelles, c'est-à-dire du rendement des hausses de prélèvements, est lui aussi entaché d’incertitudes. En effet, faute de mieux, les services de Bercy retiennent habituellement l’hypothèse que les changements de fiscalité n’affectent pas les comportements des contribuables et donc ne modifient pas les assiettes des prélèvements en question. Cela conduit le plus souvent à surestimer les recettes attendues, notamment dans le domaine de la fiscalité du capital où tout changement des taux d’imposition conduit logiquement à des arbitrages. Les comptes publics de 2013 sont particulièrement sujets à ce type d’aléa. D’une part, le produit estimé des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires est cette année d’une ampleur très importante (33 milliards, soit 1,6 % du PIB) et représente l’essentiel de « l’effort structurel » de réduction du déficit public. D’autre part, une bonne partie des mesures nouvelles portent sur des assiettes très sensibles à la fiscalité (heures supplémentaires, épargne salariale, niche « Coppé », transactions financières, revenus et plus-values mobiliers…), et leur rendement risque donc d’être significativement plus faible qu’attendu, de l’ordre là encore de plusieurs milliards d’euros.

Au total, le risque de dérapage par rapport aux prévisions est donc au moins aussi important sur la variation « structurelle » du déficit public que sur sa variation « conjoncturelle », d’autant que l’objectif de progression des dépenses est lui aussi sujet à aléas. En d’autres termes, les prévisions de recettes à hypothèse de croissance économique donnée devraient susciter au moins autant d’attention et de débats contradictoires que celles relatives à la croissance elle-même. De ce point de vue, il serait souhaitable que le nouveau Haut Conseil des finances publiques ne limite pas ses avis aux secondes comme pourrait le laisser penser son mandat, mais qu’il s’intéresse aussi de près aux premières. On peut en outre regretter qu’il n’existe pas en France un équivalent de l’Institute for Fiscal Studies au Royaume-Uni, c’est-à-dire un organisme indépendant ayant à la fois les compétences, les données et les outils pour étudier l’impact des mesures fiscales nouvelles et « 

challenger » les prévisions officielles de recettes.

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