L'analyse de... Olivier Garnier, chef économiste du Groupe Société Générale

Les choix préalables à la TVA sociale

le 26/01/2012 L'AGEFI Hebdo

La TVA sociale est revenue au premier plan. Les débats sur cette mesure tendent à surestimer aussi bien ses avantages que ses inconvénients. En revanche, ils négligent souvent de poser clairement les choix préalables à l’instauration d’une telle réforme.

Le premier concerne celui du niveau et de l’évolution des dépenses sociales à financer. D’un point de vue économique, les effets de la structure des prélèvements sont en effet de second ordre par rapport à ceux de leur montant total. Le poids excessif de nos cotisations sociales vient d’abord et avant tout du fait que nos dépenses publiques sociales rapportées au PIB sont les plus élevées du monde. Toute réforme de leur financement devrait donc être précédée d’un débat sur l’évolution souhaitable et supportable des dépenses de protection sociale, qui déboucherait sur la fixation d’objectifs quantifiés pour les années à venir, ainsi que sur la mise en place de mécanismes contraignants permettant de les respecter. Procéder en sens inverse pourrait même se révéler contre-productif si cela laissait croire à l’opinion publique qu’il existe des assiettes miracles en matière de financement. De ce point de vue, le caractère très pénalisant des cotisations prélevées sur le travail a eu au moins une vertu pédagogique : il existe aujourd’hui un consensus politique pour ne plus alourdir ces dernières au fil de la dérive des dépenses.

Le deuxième choix préalable porte sur la répartition entre réduction du déficit et allégement des cotisations sociales. En effet, le déficit de la Sécurité sociale s’élève aujourd’hui entre 15 et 20 milliards d’euros. Comme on ne peut malheureusement guère espérer combler rapidement ce trou par la seule maîtrise des dépenses, la crise actuelle dans la zone euro devrait nous inciter à allouer au moins une partie de la hausse de la TVA à la réduction de ce déficit. Pour mémoire, lorsque, début 2007, l’Allemagne a relevé de 3 points son taux normal de TVA, seul le tiers de cette majoration a été affecté à l’allégement des cotisations sociales, les deux tiers restants ayant servi à rééquilibrer les finances publiques. Notons par ailleurs qu’une pure TVA sociale conçue à recettes constantes pourrait même un peu alourdir initialement les dépenses publiques. D’une part, les administrations publiques, contrairement aux entreprises non financières, ne déduisent pas la TVA sur leurs achats et subiraient donc sa hausse. D’autre part, les retraites et certaines prestations (minima sociaux…) devraient être revalorisées en conséquence du fait d’indexations sur les prix à la consommation ; en outre, il serait plus difficile à l’Etat de maintenir le gel de l’indice des traitements de la fonction publique si la hausse de la TVA se traduisait par un surcroît significatif d’inflation, même transitoire.

Enfin, le troisième choix porte sur la répartition des allégements de charges sociales patronales. La politique menée continûment dans ce domaine depuis le milieu des années 90 a consisté à cibler ces allégements sur les plus bas salaires (jusqu’à 1,6 Smic), où leurs effets directs sur l’emploi sont les plus importants. De fait, au niveau du Smic, les cotisations patronales de Sécurité sociale (hors assurance-chômage, qui relève d’un système contributif) ne sont plus aujourd’hui que de 2,1 %, et sont même nulles pour les entreprises de moins de vingt salariés. Cette politique a davantage bénéficié aux secteurs « abrités » (construction, commerce, services aux ménages) qu’aux secteurs « exposés » à la concurrence internationale, qui sont plus capitalistiques et à plus hauts salaires. En revanche, si l’on procédait aujourd’hui à un transfert des 5,4 points de cotisations famille vers une TVA sociale (ce qui ne jouerait donc guère au niveau des bas salaires, et pourrait même renchérir ces derniers via l’indexation du Smic), les effets sectoriels seraient inversés, avec un impact supérieur sur les exportations mais inférieur sur l’emploi. Ce dilemme entre compétitivité et emploi, bien mis en évidence par le rapport Besson de 2007 sur la TVA sociale, se pose aujourd’hui en des termes renouvelés : la crise au sein de la zone euro a montré les dangers des modèles de croissance trop exclusivement tirés par les secteurs abrités et se traduisant par un déséquilibre extérieur excessif. Sans chercher à vouloir pratiquer une « dévaluation fiscale » au détriment de nos partenaires, la TVA sociale pourrait néanmoins fournir l’occasion de corriger un peu, au profit des secteurs « exposés », la priorité accordée jusqu’ici aux secteurs « abrités ». Il convient à cet égard de noter que, contrairement à une idée répandue, les institutions financières ne seraient pas avantagées par la TVA sociale. Certes, la plupart des prestations financières ne sont pas assujetties à la TVA mais, en contrepartie, les institutions financières ne récupèrent pas la TVA dont elles s’acquittent auprès de leurs fournisseurs : contrairement aux autres secteurs marchands, elles supporteraient donc en tant qu’acheteur final la majoration du taux de TVA.

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