Autorité de résolution bancaire, objectif 2014 pour Bruxelles

le 23/05/2013 L'AGEFI Hebdo

C’est l’ultime chantier du commissaire au Marché intérieur, Michel Barnier, sans conteste le plus important et le plus difficile.

Il y a moins d’un an, les Européens s’engageaient sur la voie de l’union bancaire. En deux mois, le commissaire européen en charge des Services financiers Michel Barnier mettait sur la table une proposition ambitieuse, confiant les rênes de la surveillance des banques à la première d’entre elles, la Banque centrale européenne (BCE). Le chantier est en cours, la BCE prendra le pouvoir à l’été 2014. Mais surveiller n’est pas tout : la supervision est un premier pas, la résolution bancaire le second.

Or elle soulève des difficultés à côté desquelles le premier sujet ressemble à une sinécure, comme le montrent les difficiles négociations sur le « bail-in », autrement dit la mobilisation de tout ou partie des créances des acteurs économiques sur une banque pour éponger les pertes de cette dernière. Le 14 mai, Michel Barnier a appelé les ministres à conclure « le plus vite possible » la négociation commencée en juin 2012. Un compromis se dessine entre la ligne « nordique » et celle défendue par la France et plusieurs pays du Sud. Les premiers plaident pour une hiérarchie claire, ex ante, des créanciers où les déposants au-dessus de la sacro-sainte limite de 100.000 euros ne seraient pas traités différemment des détenteurs d’obligations seniors. Les seconds demandent à la fois un statut préférentiel pour les déposants et une marge de discrétion importante pour les autorités nationales dans leur manière d’opérer cette distribution des pertes entre créanciers. Berlin serait prêt à accepter le statut de créancier préférentiel contre une absence de pouvoir discrétionnaire et une mise en place du bail-in plus rapide qu’il n’est actuellement prévu (2015 au lieu de 2018). Si toutefois un compromis se dégageait entre ministres des Finances fin juin, le sujet est loin d’être épuisé.

La question suivante est de savoir qui distribue ces pertes. Dans la proposition actuelle, ce sont les autorités nationales de résolution (dont certaines restent à créer) mais la Commission a mandat de proposer un « mécanisme de supervision unique » (SRM). Récemment encore, Bruxelles assurait vouloir mettre sur la table un système totalement intégré, avec un fonds européen pour financer la résolution, adossé à une autorité également européenne. Mais Berlin freine des quatre fers.

Une base juridique étroite

Comme le souligne le ministère des Finances allemand, la base juridique sur laquelle compte s’appuyer la Commission européenne pour la création d’une autorité européenne de résolution (l’article 114 du traité qui concerne le bon fonctionnement du marché intérieur) est étroite, sinon fragile. Déjà la création des autorités de régulation, parmi lesquelles l’European Banking Authority basée à Londres, avait nécessité quelques contorsions juridiques car la délégation de pouvoir par la Commission est strictement limitée. « La résolution est la chose la plus violente que l’on puisse imaginer. Cela a un impact direct sur des individus qui, en pratique, perdent leur place au conseil d’administration, sur des créanciers qui perdent une partie de leurs avoirs. C’est le genre de décisions qui - à coup sûr - sont attaquées en justice », dit-on à Berlin. Autrement dit, on n’a pas droit à l’erreur.

Michel Barnier a deux options : faire ce qu’il a annoncé ou commencer la négociation plus près de là où les Allemands veulent la voir se conclure, c'est-à-dire opter d’emblée pour un réseau de fonds et d’autorités nationales de résolution. Il n’a pas encore tranché. En matière de supervision bancaire, Berlin a obtenu un système décentralisé où la BaFin, son autorité nationale, reste en réalité compétente pour la surveillance des banques locales et régionales, fût-ce sous l’autorité de la BCE. Il est probable qu’on s’oriente vers le même genre de solution en matière de résolution, avec le maintien d’une résolution nationale pour les plus petites banques. Si tel est le cas, on juge de bonne source à la Commission européenne qu’il pourrait être préférable d’en rester à une mise en réseau des fonds nationaux plutôt que de faire cohabiter un fonds européen et des fonds nationaux. Mais on aimerait sauver le principe d’une « autorité centrale », comparable au conseil de supervision qui va être créé au sein de la BCE. Les douze mois qui nous séparent des élections européennes de 2014 ne seront pas de trop pour trancher ces questions. « Pour nous, le moment important est juillet 2014 et l'entrée en vigueur du système de supervision. Là, il faudra que tous les éléments soient en place », explique une source allemande.

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