L'analyse de... Florence Legros, professeur à l'Université Paris Dauphine

Ainsi font, font fonds...

le 23/05/2013 L'AGEFI Hebdo

Créé en 1999 par le gouvernement Jospin, le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) était conçu comme un fonds de lissage susceptible non pas d’éviter la hausse de cotisations liée à la hausse du taux de dépendance démographique mais de la lisser sur longue période. L’objectif affiché était alors de 150 milliards d’euros en 2020, le décaissement progressif devant se faire à l’horizon 2050. Les régimes de retraite concernés étaient ceux dits « du premier pilier » : la caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) et les régimes alignés.

En avril 2001, sous le gouvernement Raffarin, le FRR français devient un établissement indépendant ; l’objectif est toujours d’accumuler à l’horizon 2020 mais il est prévu une extinction à l’horizon 2040. En juillet 2003, un appel d’offres international est lancé pour la gestion du fonds ; il porte alors sur 16 milliards d’euros, soit la somme qui sera accumulée sur le fonds fin 2003. En avril de la même année, une allocation cible a été fixée ; elle vise à atteindre une part en actions de 55 % et une part en obligations de 45 %. Très concrètement, cette allocation correspond bien à l’objectif de long terme du FRR puisque le « dernier euro » sera décaissé près de 40 ans après.

Fin 2010, le fonds de réserve atteignait un peu plus de 36 milliards d’euros, son maximum puisque la réforme de 2010 a conduit à un épuisement programmé. En effet, il est prévu un décaissement de 2,1 milliards d’euros par an de 2011 à 2024 au profit de la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale, dont le rôle depuis 1996 est de reprendre et d’amortir le déficit de la Sécurité sociale) auquel il faut ajouter un versement de 5,5 milliards d’euros au profit de la Cnav afin de payer la « soulte » due à la Caisse nationale des industries électriques et gazières dans le cadre de l’adossement du régime de ces industries au régime général. Au total, l’épuisement du fonds devrait être effectif vers 2025.

Les objectifs initiaux sont donc loin d’avoir été atteints, ce qui était assez largement anticipé au vu de la faiblesse des ressources affectées. L’épuisement anticipé du fonds et les changements successifs dans les missions et dans le calendrier du fonds ont également induit une allocation sous-optimale des encours. La part cible de 55 % d’actions pouvait apparaître assez modeste en 2003 compte tenu de l’horizon long considéré ; la part atteinte aujourd’hui par les valeurs dites de performance (41 % dont 29 % d’actions européennes et non européennes) peut paraître relativement élevée compte tenu du calendrier accéléré de décaissement. L’instabilité des missions tout autant que la faiblesse des ressources a été extrêmement néfaste au fonds de réserve français.

Cela est d’autant plus fâcheux qu’un examen des fonds de réserve existants à l’étranger montre tout leur intérêt. Pour fixer les choses, les principaux - en part de PIB - fonds de réserve des retraites représentent 27 % du PIB en Suède, 18 % aux Etats-Unis, 26 % au Japon et en Corée. Ces volumes importants ont clairement un rôle de lissage sur le long terme et les fonds sont conçus pour être permanents. Ainsi, en Suède, quatre des cinq fonds de réserve d’une valeur totale de 100 milliards d’euros sont-ils alimentés chaque année par un quart des cotisations et versent-ils un quart des pensions ; la variation de leur encours est considérée comme déterminante et leur dynamique joue sur la revalorisation des pensions. L’encours, aujourd’hui de 4 années de prestations, devrait diminuer jusqu’à atteindre 2,5 années en 2035.

Aux Etats-Unis, le fonds de réserve des retraites a un rôle important dans la mesure où la sécurité sociale n’a pas le droit d’emprunter. Du coup, les prévisions quant à l’équilibre du régime - y compris produits financiers du fonds - deviennent tout à fait primordiales ; elles sont publiées annuellement et l’horizon est de 75 années. Les prévisions faites dernièrement, suite à l’apparition en 2010 d’un déficit primaire, laissent entrevoir - dans le scénario le plus pessimiste - une disparition du fonds à l’horizon 2036 et donc l’obligation d’un ajustement soit des pensions, soit des ressources.

Pour en revenir au fonds français, il est tout à fait dommage que l’absence de volonté des pouvoirs publics de le renforcer ait abouti à un volume si modeste que sa disparition ait été orchestrée à l’occasion de la réforme de 2010. En se privant de fonds de réserve, le régime de retraite va faire face sans filet aux difficultés démographiques, le pilotage sera plus périlleux et les ajustements plus brutaux.

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