En tant que chefs d'Etat et de gouvernement, nous devons agir comme un gouvernement économique des Vingt-Sept », déclarait récemment la chancelière allemande Angela Merkel, à la sortie d'un sommet européen extraordinaire dominé par la crise grecque. « Gouvernement économique » : le terme a longtemps été tabou chez les dirigeants allemands. En se ralliant à cette idée, la chancelière ouvre la voie à une solution au problème structurel de l'euro depuis son lancement il y a onze ans : la divergence des économies de la zone euro. Les plus europhiles avaient cru que la Commission européenne deviendrait le berceau du gouvernement économique qui inverserait la tendance et imprimerait un mouvement de convergence à la zone. N'était-elle pas la garante du Pacte de stabilité et de croissance ? En réalité, elle s'est transformée au fil des ans en pôle d'analyse économique et en super-secrétariat chargé d'enregistrer les promesses non tenues des gouvernements. Le focus s'est alors déplacé sur l'Eurogroupe. Mais le club des ministres des Finances de la zone euro, récemment institutionnalisé, n'a jamais impressionné par sa capacité à imposer ni une plus grande discipline quant aux règles du Pacte ni une réelle coordination des choix budgétaires. L'indulgence avec laquelle ont été traités par leurs pairs les ministres des Finances grecs pendant la dernière décennie l'atteste.
C'est finalement une troisième option qui se profile. Par sa déclaration, Angela Merkel, qui agit de concert avec le président Nicolas Sarkozy, institue une sorte de Sénat économique européen composé des chefs de l'exécutif des Vingt-Sept. La chancellerie fédérale n'avait jamais misé sur l'Eurogroupe, assurant au contraire que la coordination économique était un sujet pour l'ensemble des pays de l'Union européenne. Elle a en outre cessé depuis longtemps de considérer la Commission européenne comme le levier de son influence en Europe. En 2004, le prédécesseur social-démocrate d'Angela Merkel, Gerhard Schröder, avait porté un coup fatal à sa crédibilité. L'exécutif européen, sous la direction de Romano Prodi, avait à l'époque tenté d'infliger des sanctions pécuniaires à la République fédérale qui naviguait au-delà des 3 % de PIB de déficit et des 60 % de PIB de dette publique. Il s'était fait rabrouer par les ministres des Finances avant de saisir la Cour de Luxembourg. Les juges avaient donné raison aux ministres. S'ensuivit une réforme du Pacte de stabilité et de croissance qui affaiblit encore un peu plus la Commission de Bruxelles.
Revoir la stratégie de Lisbonne
Une autre institution sera donc chargée de faire le travail : le Conseil européen et son président Herman van Rompuy nommé à ce poste pour deux ans en décembre dernier. « Le concept de gouvernance économique n'est pas un slogan. Dans la zone euro, cela veut dire qu'il doit y avoir une plus forte coordination pour éviter de nous retrouver à nouveau dans la situation où l'on est », a-t-il déclaré. L'idée consiste à transformer la stratégie de Lisbonne lancée en 2000, qui a échoué à tirer vers le haut la compétitivité des économies de la zone euro, en un instrument efficace. Les grandes lignes de cette stratégie « Europe 2020 » ont été discutées à huis clos la semaine dernière à Bruxelles. La présidence propose d'identifier « un maximum de cinq objectifs quantitatifs » et les principaux « goulots d'étranglement » de la croissance, lesquels seraient adoptés par le Conseil européen et traduits dans des « programmes individuels » par pays et au niveau communautaire. Ces objectifs, encore en discussion, porteraient notamment sur le taux d'emploi, la croissance, l'effort de recherche.
Les programmes seraient ensuite soumis au monitoring conjoint de la Commission, de l'Eurogroupe, qui sera bientôt doté d'un secrétariat permanent, pour les pays de la zone euro, et surtout du Conseil européen lui-même. « Une des raisons de l'échec de la stratégie de Lisbonne était son appropriation insuffisante par les gouvernements. On en parlait une fois en mars (quand se tient le sommet européen consacré aux sujets économiques, NDLR) et puis plus du tout pendant un an », explique un diplomate européen. Herman van Rompuy aurait, lui, le projet de réunir les « chefs » tous les mois, alors qu'actuellement, ils ne se rencontrent dans un cadre formel du Conseil que quatre fois par an. « Pour mieux se coordonner, il faut que l'on se voie plus souvent. Il n'y a pas d'autre moyen de procéder », a-t-il glissé après la rencontre du 11.
Cette stratégie, qui sera adoptée lors du sommet des 25 et 26 mars, s'inspire des recommandations faites par la Commission dans sa communication de 2008 sur les dix ans de l'euro (EMU@10). Les règles du Pacte seront complétées par une surveillance macroéconomique de la stabilité financière et de la compétitivité relative. Mais surtout, l'engagement de coordination devra se prolonger par des réformes structurelles. A lire le « non-papier » préparé par le Conseil, la mise sous tutelle de la Grèce relèverait moins de l'exception que du cas d'école. La surveillance économique entre pays européens s'annonce beaucoup plus serrée à l'avenir.
Si le sommet de mars tient ses promesses, Herman van Rompuy aura ensuite un peu moins de deux ans (son mandat s'achève en décembre 2011) pour montrer que le Sénat de chefs d'Etat et de gouvernement qu'il préside peut effectivement devenir un gouvernement économique. Mais il hérite d'une situation délicate. Les divergences entre économies européennes avaient été masquées par la croissance. Elles sont à présent exacerbées par la crise et les choix budgétaires visant à en limiter la portée. En 2008, huit des seize pays de la zone euro affichaient des déficits excessifs. Ils sont aujourd'hui dix. Mais surtout, la traduction des « objectifs » communs en mesures concrètes s'annonce périlleuse. L'Espagne en fait actuellement les frais. Les marchés lui font payer la valse-hésitation de son Premier ministre. José Luis Zapatero avait envoyé à Bruxelles en janvier un programme de redressement prévoyant notamment le recul de l'âge de la retraite à 67 ans. Il l'a retiré quand la teneur de ses engagements vis-à-vis de Bruxelles, rendue publique, a fait bondir les syndicats.
L'exemple de la BCE
Après des années de coordination difficile des politiques de change au sein du système monétaire européen, la révolution orchestrée à l'époque par le président de la Commission européenne Jacques Delors avait consisté à déléguer la politique monétaire à une institution nouvelle et supranationale. Le problème de la légitimité de la politique de la banque centrale avait été résolu en arrêtant un mandat clair pour la Banque centrale européenne (BCE), en s'entendant sur sa gouvernance et enfin en décrétant son indépendance. Reste que cette solution n'est pas une option pour la gouvernance économique, sauf à transformer l'Union européenne en Etat fédéral et la Commission en gouvernement. Ce qui n'est pas du tout dans l'air du temps.
D'aucuns considèrent pourtant que pour vraiment mettre sur les rails des réformes structurelles de façon coordonnée dans plusieurs Etats membres, des innovations institutionnelles seront nécessaires. Le Conseil européen des risques systémiques, qui devrait voir le jour en 2011, en est une. Adossé à la banque centrale, il sera fondé à alerter Madrid, le cas échéant, contre une nouvelle bulle immobilière ou à s'inquiéter d'une politique de crédit trop laxiste et de la montée des risques de défaut en Irlande ou au Royaume-Uni.
Les économistes Daniel Gros du CEPS et Thomas Mayer de Deutsche Bank (lire l'entretien) recommandent, eux, la création d'un fonds monétaire européen, chargé non seulement de fournir une aide conditionnelle en cas de crise mais aussi de surveiller les politiques budgétaires des Etats. Il s'inspire moins du Fonds monétaire international que de la BCE. « On a beaucoup parlé de l'indépendance de la banque centrale au moment de lancer l'euro, explique Thomas Mayer. Puis on a fini par trouver une base commune : l'autorité est indépendante dans son travail mais elle a un mandat politique clair : la stabilité des prix. On pourrait avoir une institution, comme le fonds monétaire européen, qui ne soit pas sous influence politique mais qui dispose d'un mandat politique : le contrôle des politiques budgétaires. »
Une telle solution institutionnelle semble improbable à court terme. Au nom de quoi l'âge de la retraite des Grecs devrait se décider à Bruxelles ?, s'interrogeait lors d'un précédent sommet Angela Merkel. C'est précisément ce qu'elle-même et ses vingt-six homologues devront expliquer aux Européens dans les mois et les années à venir afin d'éviter un étiolement de l'Union monétaire.