En avril dernier au G20 de Londres, un nouveau venu faisait son entrée sur l'échiquier de la finance mondiale : le Conseil de stabilité financière (CSF) - Financial Stability Board. Discret, informel - sa création n'a pas fait l'objet d'un traité -, le CSF n'en est pas moins appelé à devenir une des pièces maîtresses du jeu dans l'après-crise. L'adoption d'une charte par ses membres en septembre et la portée des recommandations fortes formulées lors du G20 confirment ses débuts prometteurs en tant qu'« organe de supervision mondiale ».
A l'origine, le CSF doit son intronisation à l'incapacité de son prédécesseur, le Forum de stabilité financière (FSF) - créé dix ans plus tôt en réponse à la crise asiatique - à avoir su prévenir la période de turbulences actuelle. « C'est un produit dérivé de la crise », ironise un régulateur français. Cette évolution revêt une double dimension : le nombre de membres est élargi à tous les pays du G20, ainsi que l'Espagne, les Pays-Bas, la Suisse, Hong-Kong et Singapour.
Les deux derniers étaient déjà présents dans le FSF, pourtant le club des pays du G7. Les missions du CSF sont clairement définies et ses pouvoirs étendus par rapport au Forum. Selon les termes de la charte, le CSF coordonne l'activité des superviseurs nationaux et chapeaute les instances qui font la réglementation à l'échelle internationale. Il joue par ailleurs un rôle de prévention des crises systémiques, mission qu'il conduit en coordination avec le Fonds monétaire international (FMI), en charge quant à lui de la stabilité macroéconomique. Les membres s'engagent donc, chacun à son niveau, à lui faire remonter toutes sortes d'informations sur les acteurs ou les marchés.
Trois représentants français
Le nouvel organe regroupe les instances de régulation et de supervision de ses pays membres dans les domaines de la banque, de l'assurance et des marchés, les institutions internationales (dont l'Organisation de coopération et de développement économiques - OCDE -, la Banque des règlements internationaux - BRI - et le FMI) et les standards setters (Comité de Bâle pour les normes prudentielles bancaires, IASB pour les normes comptables, Iosco pour les marchés, IAIS pour les assurances...).
Leur représentation peut aller de 1 à 3 membres en fonction de l'importance économique du pays. La France dispose pour sa part de trois représentants au même titre que les Etats-Unis ou la Chine, qui se répartissent entre les trois sous-comités (vulnérabilités - Banque de France -, supervision et coopération réglementaire - Trésor -, mise en œuvre des standards - Autorité des marchés financiers) et les trois groupes de travail (voir l'organigramme). « Rien que pour la France, ce sont trois personnes dotées d'un pouvoir décisionnel, relate un observateur. Ces réunions sont extraordinaires puisqu'on a tous les décideurs autour de la table. »
Les membres échangent régulièrement au sein de ces groupes de travail et se retrouvent deux fois par an pour prendre leurs décisions par consensus en assemblée plénière sous la présidence de Mario Draghi, gouverneur de la banque centrale d'Italie. Les acteurs du secteur privé peuvent être consultés une fois par an. Un secrétariat d'une quinzaine de personnes basées à Bâle, recrutées parmi les autorités de supervision nationales, dont certains anciens de la Banque de France, assure la coordination de l'ensemble. Le CSF ne dispose pas de moyens financiers. Ce sont les pays d'accueil des réunions - Paris en septembre - qui prennent tour à tour en charge l'organisation et le financement.
Son principal objectif est, comme son nom l'indique, la stabilité financière. A cette fin, le périmètre de supervision du CSF est élargi : des acteurs aux marchés, en passant par les instruments financiers, il couvre désormais tous les éléments de nature à déstabiliser la finance. Les agences de notation ont ainsi déjà fait l'objet de recommandations du CSF. Un périmètre d'action total par définition, mais encore limité à la sphère bancaire dans la pratique. « Ce qui est normal puisque jusqu'à présent, l'essentiel des risques étaient bancaires, pointe une source. Sauf qu'aujourd'hui, les risques sur les marchés, moins connus et plus complexes, doivent aussi remonter. Or, lors du dernier G20, Iosco ne s'est pas empressé d'alimenter le CSF sur les risques systémiques de marché. » A l'avenir, le Conseil européen du risque systémique (CERS), qui sera créé en 2010 à Francfort, est lui aussi appelé à devenir membre du CSF.
Bras armé du G20
Evaluer les faiblesses et identifier les actions à mener ne constituent qu'une partie des missions du CSF. A l'autre bout de la chaîne, une fois les chantiers de supervision lancés, il veut aussi s'assurer de leur mise en œuvre par les autorités nationales. A défaut de pouvoir s'appuyer sur un pouvoir de sanctions, puisqu'il n'a pas le statut d'autorité, le Conseil a mis en place un suivi sous la forme d'une évaluation par les pairs (« peer review »), sous l'égide du sous-comité « Mise en œuvre des standards ».
Une cartographie est actuellement en cours de réalisation, censée dresser un état des lieux, avec pointage des pays en retard dans leur processus. « La sanction pourrait être médiatique, explique un membre. Il n'a toutefois pas encore été décidé si elle serait rendue publique ». En parallèle, ce sous-comité travaille à des recensements thématiques. Ainsi sur les places offshore, une procédure « name&shame » vise à recenser les moins coopératives d'entre elles, comme ce fut le cas par le passé. Ou sur les principes de rémunération qui feront prochainement l'objet d'une « revue par les pairs ».
Il est certes encore un peu tôt pour juger de l'efficacité du processus. Si les Européens sont rompus aux processus de négociation, les Etats-Unis se sentent, semble-t-il, moins à l'aise avec cette nouvelle règle du jeu. Ils étaient certes les premiers à adhérer au CSF mais n'appliquent pas encore Bâle II, bien qu'ils se soient engagés à le faire d'ici à 2011. « L'unilatéralisme fait partie de la culture américaine. Cependant, la revue du système financier national (FSAP) que les Etats-Unis mènent actuellement constitue la preuve qu'ils jouent le jeu de la négociation internationale », veut rassurer un représentant français.
Côté français, les participants aux différents groupes de travail ont néanmoins le sentiment qu'une « impulsion forte » a été donnée par le CSF depuis le sommet de Londres. « Le Conseil de stabilité financière est le bras armé du G20. Il a un pouvoir d'influence. Ses décisions sont de nature politique et personne n'ose les contester, relate un observateur. Tout ce qui y est dit revêt un caractère obligatoire pour les autorités nationales. Quand tous sont d'accord pour supprimer les bonus garantis, chacun s'empresse de passer à l'acte dans son pays. » « Nous avons mis dix ans à faire Bâle II, témoigne un autre. Aujourd'hui, le CSF nous donne un an pour définir les règles contracycliques et l'effet de levier. La démarche a complètement changé. »
Même les plus récalcitrants sont incités à se mettre au pas. « C'est un aiguillon très fort pour les ‘standards setters' comme l'IASB notamment, qui n'apprécie généralement pas trop que l'on empiète sur son indépendance, facteur clé pour elle », observe un régulateur. Avec certaines limites toutefois. Le pouvoir d'influence sur l'IASB se limite aux problématiques qui affectent les secteurs financiers. « Le CSF ne pourra pas envoyer des messages sur l'intégralité des normes », nuance un autre. A l'avenir, le CSF devra peut-être se doter de pouvoirs plus contraignants, comme d'un droit de regard sur ses membres, avance un régulateur.
La crise financière a consacré le grand retour du politique dans la supervision. « Auparavant, il fallait des années pour se mettre d'accord, on prenait le temps de tester les mesures. Aujourd'hui, la crise a légitimé, compte tenu des sommes importantes mises sur la table, que les pouvoirs publics aient leur mot à dire dans la réglementation. C'est quand même eux qui ont payé ! », affirme, plus optimiste que jamais, un membre de la représentation française.