Propos recueillis par Frédérique Garrouste
L'Agefi Hebdo : Etes-vous pour ou contre l'instauration d'une taxe carbone ?
Christian de Perthuis - Notre système économique est confronté à la nécessité d'aborder une mutation considérable, dans les trois décennies à venir, vers une économie non émettrice de carbone (CO2). Une telle mutation ne peut être envisagée que si le carbone est tarifé et que les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans leur ensemble deviennent payantes. Un premier pas a été franchi avec le marché européen des quotas qui couvre 55% des émissions de CO2 et 45% des GES. Même si ce mécanisme est imparfait, il représente une avancée fondamentale vers la fin de la gratuité du carbone en Europe.
La question se posait de savoir comment élargir ce système aux secteurs non couverts par le marché des quotas qui s'applique aux seules émissions des secteurs de l'énergie et l'industrie lourde. Ces secteurs d'émission diffuse regroupent principalement le transport, le bâtiment, l'agriculture et l'ensemble des émissions des installations industrielles trop petites pour être couvertes par le système des quotas... Pour des raisons regrettables, l'Europe ne peut pas gérer politiquement l'extension du système de quotas à ces domaines, alors que ce serait possible techniquement pour une grande partie de ces émissions. Chaque pays, en vertu du principe de subsidiarité, peut donc prévoir de tarifer le CO2 pour les activités non comprises par le système européen. Ainsi en Norvège, une taxe carbone de 50 euros par tonne dans l'industrie offshore a financé à la fin des années 90 un système de stockage du CO2. En Suède, il existe une taxe carbone depuis 1992, d'un montant actuel de l'ordre de 100 euros pour les ménages, qui a notamment permis de financer un réseau de distribution de biogaz où peuvent s'approvisionner plusieurs dizaines de milliers d'automobilistes de la région de Göteborg.
Jean-Marc Daniel - Je suis d'accord pour dire qu'il ne faut pas rester inactif sur le problème du changement climatique et s'atteler à réduire les GES. En revanche, la taxe ne me paraît pas un moyen de lutte adéquat. Tout d'abord, cette taxation a toutes les chances d'empêcher que se crée une implication à long terme et une vraie sensibilisation de la population. Tous les éléments semblent réunis pour que joue le fameux syndrome de la crèche de Haïfa : dans la crèche israëlienne en question, les parents ont été taxés quand ils venaient chercher leur enfant trop tard le soir et ils ont préféré payer la taxe plutôt que de s'efforcer d'être à l'heure. Quand vous révélez l'existence d'un problème par l'expression d'un impôt, le comportement ne change pas forcément dans le sens attendu. En payant, les gens se sentiront le droit de polluer alors qu'il faut une prise de conscience du problème environnemental. La question a déjà été mise en évidence avec le tabac, la hausse des prix était censée faire baisser la consommation mais les grands décrochements de celle-ci sont plus liés à une prise de conscience accrue du danger ou à des mesures modifiant les comportements comme l'interdiction de fumer dans les lieux publics.
En pratique, je note aussi qu'il existait déjà un outil fiscal avec la Tipp (taxe intérieure sur les produits pétroliers, NDLR) mais comme les agriculteurs et les pêcheurs n'y sont pas assujettis, elle n'a pas été choisie pour taxer les émissions de carbone. L'impôt est donc géré de façon politique, ce qui lui enlève de sa pertinence.
Christian de Perthuis - De fait, la communication sur le prix a été gérée de façon très maladroite. Les discussions se sont focalisées sur le prix d'introduction de la taxe alors que la question est plutôt celle de l'évolution du prix dans le temps, nécessaire pour que le système soit efficace. Or, il faudra un consensus politique fort pour que, s'agissant d'un projet pluriannuel, dans chaque loi de Finances, le prix de la taxe carbone soit augmenté. Cette question est fondamentale et il est clair que les aléas politiques de court terme menacent la pérennité de la réponse apportée, s'agissant d'un projet pluriannuel.
Autre question : l'acceptabilité de la taxe est conditionnée par le principe de neutralité, celle-ci devant être compensée pour ne pas accroître les prélèvements obligatoires. Les entreprises, qui vont payer la moitié de la charge fiscale, bénéficient d'ores et déjà d'une réduction de taxe professionnelle mais concernant les ménages, la question est de savoir s'il faut cibler socialement la compensation. L'assiette compte autant que le niveau de la taxeet il faut qu'elle soit large, sans exemption. De fait, notre système fiscal est truffé d'impôts élevés sans assiette donc sans intérêt. Or, il existe des populations fragiles vis-à-vis de la taxe, comme les marins, les camionneurs ou les paysans. De même, une forte proportion de particuliers ne payent pas d'impôt. Construire un système juste et efficace à la fois, va être difficile. Pourtant, ce problème n'est pas explicitement mis sur la table. Gardons-nous toutefois de juger par avance tant que le dispositif final n'est pas encore connu..
Jean-Marc Daniel - Le débat est déjà biaisé par le fait de dire que la taxe carbone est payée à moitié seulement par les ménages alors qu'en fait, les autres acteurs vont répercuter le surcoût sur les consommateurs finaux. La taxe pose en fait le même problème que tout impôt indirect : celui qui paye n'est pas celui qu'on croit, du fait du mécanisme d'indexation. Ainsi, dans un système de retraites indexées, si la taxe CO2 est mise en place, les prix vont augmenter et, mécaniquement, les retraites suivront. Résultat, le payeur le plus important de la taxe sera la Sécurité sociale. De même, ce sont les entreprises de main-d'oeuvre qui vont payer la taxe puisque le Smic est indexé. Le problème a déjà été vu avec la surtaxation du tabac si bien qu'il a fallu sortir son prix de l'indice. Or, il n'est bien sûr pas possible de tout sortir de l'indice ! In fine, pour ne pas plomber les comptes de la Sécurité sociale ni ceux des entreprises, la taxe va donc être fixée à un niveau bas - il est question de 15 euros - et n'aura aucun impact. A ce niveau, qui représente à peine quelques centimes d'augmentation du prix de l'essence par exemple, elle ne va pas changer le comportement des particuliers.
Autre écueil, comme la taxe est sensée être rendue à la population, il y a tout lieu de craindre le montage d'une usine à gaz. Les mécanismes vont créer des effets d'aubaine et les groupes de pression vont se déchaîner. Remettre les fonds dans le circuit semble en plus contre-productif, alors qu'il s'agit d'un impôt politiquement correct et d'un moyen d'apporter des recettes aux finances publiques qui n'ont guère les moyens de s'en priver.
Christian de Perthuis - Le choix était faire une taxe imparfaite ou ne rien faire. Je préfère pour ma part la première solution. On peut certes regretter que son montant soit trop faible, mais c'est une première avancée. Quant à faire de la fiscalité verte une fiscalité de rapport, je pense que c'est une erreur de raisonnement. Il s'agit de changer les comportements, pas de remplir les caisses de l'Etat, qui, j'en conviens, en ont bien besoin.
Jean-Marc Daniel - Impliquer les particuliers dans un système contraignant n'est pas la meilleure façon d'avancer : les individus ont peu la capacité de modifier leur consommation d'énergie, à maintien constant du niveau de vie, ce qui représente le principe de base du système. Les véritables opérateurs dans la recherche de solutions sont plutôt des industriels tels les fabricants de chaudières ou d'automobiles et c'est donc le progrès technique qui est la clé pour diminuer la consommation d'énergie. L'alternative est, sinon, de faire baisser le niveau de vie générale et je ne souscris pas à cette option. De nombreux progrès ont d'ailleurs déjà été accomplis par l'innovation, et Londres en 1880 était plus pollué qu'il ne l'est aujourd'hui !
Christian de Perthuis - La technique représente certes l'une des composantes pour réduire les émissions mais il n'est pas raisonnable de miser seulement sur elle. Sans compter que certaines ruptures technologiques exigent des changements d'organisation importants : ainsi, dans le cas de l'électricité, il est difficile de gérer la surconsommation aux heures de pointe faute de possibilité de stockage. Mais on peut gérer le problème avec des compteurs intelligents qui débrancheraient les appareils non indispensables aux heures de pointe. Il faut donc un changement de production, une nouvelle conception du réseau électrique, donc de grandes mutations d'organisation, de structures sociales, des acteurs.
De même, les outils de politique environnementale doivent être cohérents, et il conviendrait notamment que l'Etat s'applique à lui-même la taxe carbone, que ses investissements soient revus selon cette taxe afin que ne soient plus subventionnées les opérations qui n'intègrent pas un prix de 15 euros par tonne de CO2. Certes, subordonner les instruments de politique publique au prix du carbone représenterait une vraie révolution pour nos fonctionnaires. Dans les pays nordiques, les interventions de politique publique sont évaluées en fonction du prix de la tonne de carbone, les subventions ne servant qu'à faire ce que ne parvient pas à atteindre le prix du carbone.
Jean-Marc Daniel - On note aussi que les fabricants de voitures suédoises sont des filiales de groupes américains, si bien que les voitures vendues dans ce pays sont plus polluantes que dans le reste de l'Europe. L'industriel se trouve donc bel et bien au centre de la question. Il faut une action systématique d'innovation technique et d'aménagement du territoire. Je préconise par conséquent un marché des quotas qui s'adresse aux gens qui sont maîtres du jeu. Grâce à ses mécanismes complexes, le marché du carbone présente en outre l'avantage d'échapper à la récupération par le politique.
Instrument analogue à la politique monétaire, le marché des quotas est d'ailleurs considéré comme un outil complémentaire à la taxe, instrument relevant de la politique budgétaire, y compris par des penseurs libéraux qui pensent que l'Etat doit gérer les externalités, c'est-à-dire les conséquences indirectes de l'activité économique. C'est tout le débat entre Ronald Coase et Arthur Pigou. Sur le plan de la théorie économique, les outils budgétaire et monétaire ne sont pas contradictoires, car sur un marché où l'information circule parfaitement, une action sur la quantité se répercute sur les prix et vice-versa. Il n'y a pas d'antinomie entre la gestion par les prix et par les normes contraignantes mais une complémentarité. Je pense toutefois que le marché est le meilleur moyen de résoudre l'équation, car il permet d'aller au-delà de la stricte contrainte.
Christian de Perthuis - Le marché européen des quotas représente un formidable outil mais il est insuffisamment géré politiquement. De grands pays comme les Etats-Unis ou l'Australie nous envient cette réalisation. De fait, depuis la phase II, ouverte en 2008, et la capacité pour les intervenants à transférer leurs quotas en phase III, à compter de 2012, les prix du marché ont bien résisté, même à présent où la production industrielle dans certains secteurs a chuté de moitié ou plus. Pourtant, le marché du CO2 n'est pas suffisamment porté politiquement en Europe. En France, on a par exemple beaucoup parlé de la fraude à la TVA, ce qui est éminemment regrettable, mais lié aux imperfections du système fiscal européen, pas au marché du carbone. Il faut évidemment punir les fraudeurs, et rapidement, mais ne pas en tirer je ne sais quelle suspicion sur le marché du carbone.
Jean-Marc Daniel - Pour faire fonctionner correctement les mécanismes d'enchères et de prix de réserve qui interviendront à partir de 2013, il faudrait un régulateur, une banque centrale des quotas. Il s'agit d'un défi politique pour l'Europe, surtout maintenant qu'elle est un ensemble de 27 pays !